גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

ח''כ שמחה רוטמן, הציונות הדתית (ציוץ בטוויטר, 19.2.23) / צילום: יונתן בלום

הדיונים הסוערים בכנסת סביב התוכנית המשפטית הדרמטית שמובילה הממשלה מייצרים הרבה סערות תקשורתיות, אמוציות וצעקות, אבל יש בהם גם שיח ענייני שכולל השוואות למה שהיה בעבר בישראל, ולמקרים דומים או לא דומים מהעולם. הפעם בחרנו להתמקד בשלוש אמירות מהסוג הזה של חברי כנסת מהקואליציה, שהן לא בלתי נכונות בפני עצמן, אבל כשבוחנים אותן בהקשר רחב יותר, אפשר לגלות שהן לכל הפחות בעייתיות ולעתים אף מטעות. 

● אושר בקריאה ראשונה: הקואליציה תבחר שופטים 
● הגיע הזמן שסמוטריץ' וגפני יסתכלו לכלכלה בעיניים | פרשנות 
● המדריך לפשרה: איך נראה מתווה הרצוג ביחס להצעות מהעבר, ומה זה מלמד על הרפורמה הנוכחית?

יובטח נציג לאופוזיציה. וגם חמישה לקואליציה

"ואיפה אתה היית כשעברה בכנסת בקריאה ראשונה הצעת חוק שלראשונה בתולדות ישראל הבטיחה נציג לאופוזיציה בוועדה לבחירת שופטים…?", צייץ השבוע יו"ר ועדת החוקה, ח"כ שמחה רוטמן. הדברים הללו עשויים ליצור את הרושם כי רוטמן פועל לחיזוק כוחה של האופוזיציה בוועדה בהשוואה לעבר.

אלא שעל אף שבמישור הפורמלי אכן אין היום מקום מובטח לאופוזיציה (ובכך ניגע בהמשך), קשה שלא להבחין שההרכב החדש של הוועדה לבחירת שופטים - כפי שהוא מופיע בנוסח הצעת החוק של הוועדה שבראשה עומד רוטמן - מחזק קודם כל דווקא את הקואליציה.

מדוע? כיום קובע החוק כי הוועדה למינוי שופטים תכלול שני שרים ושני חברי כנסת. החוק אומנם לא מציין באופן מפורש כי אחד מחברי הכנסת יגיע מהאופוזיציה, אך אפילו במקרה שבו שניהם יגיעו מהקואליציה, עדיין מדובר על ארבעה חברי קואליציה בוועדה מתוך תשעה. כשמוסיפים לכך גם את העובדה שמינוי שופט עליון דורש כיום רוב של שבעה מתוך התשעה, רואים עד כמה מוגבל הכוח הממשלתי במצב הנוכחי.

ומה מציע רוטמן? לפי ההצעה שלו, הוועדה תכלול שלושה שופטים (שניים מהם בדימוס ובמינוי של השר, אך באישור נשיא העליון), שלושה שרים (לעומת שניים) ועוד שלושה חברי כנסת. מתוך חברי הכנסת, אחד יהיה יו"ר ועדת החוקה (שתמיד, למעט בממשלות הראשונה והשנייה, הגיע מהקואליציה, וזה המצב גם כיום), השני יגיע מהקואליציה, והשלישי אכן יהיה חייב להגיע משורות האופוזיציה.

קל לראות שהמשמעות העיקרית של השינוי הזה היא חיזוק משמעותי לקואליציה, שכעת יהיה לה רוב מובטח של חמישה מתוך תשעה. תוסיפו לכך גם את העובדה שלא יידרש עוד רוב מיוחד כדי למנות שופטי עליון - ותקבלו שליטה מוחלטת של הממשלה שבאמצעות הרוב שלה בכנסת תוכל למנות לבדה את כל השופטים בכל הערכאות. האם במצב עניינים מעין זה יש איזושהי משמעות לדגש שנתן רוטמן לכך שלראשונה יובטח בוועדה גם נציג לאופוזיציה? ספק גדול.

אבל בואו נבחן רגע גם את העניין הנקודתי הזה, כי רוטמן כן מעלה כאן נקודה מעניינת. כיום, כפי שציינו, החוק אכן לא מחייב מתן נציגות בוועדה לאופוזיציה, ובחוק יסוד: השפיטה רק נקבע כי בוועדה יהיו "שני חברי הכנסת שתבחר הכנסת". למעשה, עד 1992 תמיד נבחרו לוועדה שני חברי כנסת מהקואליציה. אז איך נוצר הנוהג שלפיו האופוזיציה כן זוכה בנציג בוועדה?

הדבר השתרש ככל הנראה לאחר פירוק ממשלת האחדות של יצחק שמיר ושמעון פרס ב-1990 ב"תרגיל המסריח". המערך עבר אז לאופוזיציה, אבל חבר הכנסת מטעמו, דוד ליבאי, שמר על מקומו. בהמשך, לאחר הקמת ממשלת רבין, נבחר לוועדה נציג האופוזיציה דן מרידור, וב-2013 אף נוצר מצב ייחודי שבו שני חברי הכנסת בוועדה הגיעו מהאופוזיציה (יצחק הרצוג מהעבודה ויצחק כהן מש"ס).

המנהג הזה החזיק עד 2016. אז ישראל ביתנו - שעם כינון הממשלה ב-2015 הייתה מפלגת אופוזיציה - נכנסה לממשלה, אך שמרה על הנציג שקיבלה בוועדה. בעקבות זאת הוגשה עתירה לבג"ץ בדרישה לפנות מקום לחבר כנסת מהאופוזיציה, אך העתירה נדחתה בשל ההשתהות בהגשתה. יחד עם זאת, השופט ניל הנדל רמז בפסיקתו, בלי להכריע, כי מקום לאופוזיציה בוועדה כבר הפך ל"מנהג חוקתי מחייב", והזהיר כי ניסיון למנות מראש שני נציגי קואליציה ייתקל ב"משוכה משפטית רצינית".

בפועל, לאחר שב-2020 ההסכם בין נתניהו לגנץ הותיר את האופוזיציה ללא נציגות בוועדה, עתירה בעניין דווקא כן נדחתה על-ידי בג"ץ, בטענה כי עדיין לא מדובר בנוהג שמצדיק התערבות בתהליכים פנימיים של הכנסת. עם זאת, השופטים כן המליצו להנהיג הליך בחירה שבו נציג האופוזיציה ייבחר על-ידי חברי האופוזיציה בלבד.

עד כמה חזק הנוהג של נציג לאופוזיציה בוועדה אפשר היה להתרשם תחת הממשלה הקודמת, כשב-2021 מונה לוועדה חבר כנסת שהגיע מספסליה. למרבה האירוניה, היה זה לא אחר מרוטמן עצמו.

יש התגברות גם בקנדה. אבל ההבדלים גדולים

אחד הטיעונים הנפוצים של תומכי הרפורמה הוא השוואה למצב בעולם. כך עשה גם ח"כ אריאל קלנר מהליכוד, שעסק באחד הסעיפים המרכזיים ברפורמה - פסקת ההתגברות (שלא נכללת בהצעות שאישרה אמש הכנסת בקריאה ראשונה). בהקשר הזה מוזכרות תמיד שתי מדינות - קנדה ופינלנד - וגם קלנר נעזר באחת מהן. "במודל הקנדי אין דבר כזה פסקת התגברות ב-61, פסקת ההתגברות היא גם ברוב רגיל", הוא אמר בראיון בגלי ישראל.

אז מה הבעיה עם הדוגמה הזאת? עסקנו בכך בעבר, ונזכיר שוב בקצרה חלק מההבדלים. ראשית, פסקת ההתגברות בקנדה אכן לא כוללת דרישה לרוב מיוחד, אך תוקפו של חוק שמועבר שם באמצעות שימוש בה הוא לחמש שנים בלבד. לאחר מכן החוק צריך לעבור שוב בפרלמנט, וגם אז הוא יהיה תקף רק לחמש שנים וכן הלאה.

ואיך אמורה להיראות פסקת ההתגברות בישראל? קלנר מסר לנו תגובה מפורטת (ראו בהמשך הטקסט), שבה הסביר כי הוא התכוון להצעת החוק של שר המשפטים יריב לוין בעניין הזה, שבשונה מהצעת רוטמן, מטילה גם היא מגבלות מסוימות על יכולת ההתגברות של הפרלמנט.

לפי ההצעה של לוין, אם בית המשפט העליון יפסול חוק ברוב של 15 מתוך 15 שופטים (דרישה שלא קיימת בקנדה), או-אז ניתן יהיה להתגבר על הפסילה הזאת רק על-ידי חקיקת החוק בכנסת הבאה (אם הפסילה היא על-ידי 12 שופטים, ניתן להתגבר עליה מיידית). לדברי קלנר, "זה כמעט בלתי אפשרי".

ועד כמה זה אפשרי לפסול בבג"ץ חוק בהסכמת כל 15 השופטים או אפילו רק 12 מהם (ועוד כשלפי הרפורמה כבר בקרוב חלקם ימונו על-ידי ועדה שנשלטת על-ידי הקואליציה)? נצטרך להמתין ולראות. בינתיים אפשר לציין עוד כי בקנדה האפשרות התאורטית של הפרלמנט להתגבר על בית המשפט העליון, מעולם לא יושמה עד כה ברמת הממשל הפדרלי.

וזאת התגובה המלאה של ח"כ קלנר: "בקנדה מנגנון ההתגברות הוא 'מראש'. הצעת לוין מדברת על התגברות בדיעבד. בהתגברות מראש הפרלמנט מצמיד מלל מתגבר לחוק פוגע ואז בית המשפט כלל לא דן בו. אצלנו, ההתגברות יכולה לבוא רק אחרי שבית המשפט אמר את דברו. זה מקשה מאוד על התגברות. בהצעת לוין, אם בית המשפט פסל חוק פה-אחד, אין אפשרות להתגברות‏ אלא אחרי בחירות ובאמצעות שתי כנסות רצופות. זה כמעט בלתי אפשרי. בקנדה, הפרלמנט תמיד יכול להתגבר. בקנדה, מספיק רוב רגיל להתגברות. בהצעת לוין - רוב מוחלט של 61".

קלנר הוסיף כי "בהצעת לוין להתגברות יש התפוגגות אחרי 4 שנים‏, ורק אחרי התגברות נוספת החוק יישאר קבוע. לגבי אי-שימוש בהתגברות: מה שחשוב להשוואה זה לא אם רוצה אלא אם יכולה. והיא יכולה, וגם הכנסת בישראל שואפת לא להשתמש בזה. איך יודעים? יש כבר פסקת התגברות בחוק יסוד: חופש העיסוק, והכנסת לא השתמשה בה 30 שנה".

הפרלמנט ממנה גם בגרמניה. אבל בקונצנזוס

הנה עוד השוואה לעולם. ח"כ אוריאל בוסו מש"ס סיפר בגלי צה"ל על שיחה שהייתה לו עם עמית מגרמניה. "שאלתי אותו: 'איך אצלכם בוחרים את השופטים לבית המשפט העליון?' והוא אומר לי: 'הפרלמנט ברוב קולות בוחר (אותם)'".

גם כאן העובדה בפני עצמה היא נכונה. אבל עד כמה היא מוצלחת בתור השוואה לישראל? כפי שכבר הסברנו, מה שעומד על הפרק בתוכנית הנוכחית הוא מתן שליטה מוחלטת לקואליציה - גם אם היא מתבססת על רוב מינימלי - במינוי השופטים. בגרמניה, מנגד, המלאכה אומנם נתונה באופן בלעדי בידיהם של נבחרי הציבור, אך נדרש להם לשם כך הרבה יותר מרוב קטן או מקרי.

סעיף 94(1) לחוקת גרמניה קובע כי "חצי מחברי בית המשפט הפדרלי החוקתי (המקביל לבג"ץ בהקשר הנוכחי) ימונו בידי הבונדסטאג (הבית התחתון), וחצי בידי הבונדסראט (הבית העליון)". כלומר, ראשית כדי למנות את כלל השופטים דרוש רוב בשני בתי פרלמנט שונים, מה שכבר מהווה מגבלה שלא קיימת בישראל. ומה שחשוב יותר הוא שהרוב המדובר הוא משמעותי בהרבה. חצי מהשופטים, שנבחרים כאמור בבית התחתון, נדרשים לקבל שם רוב של שני שלישים מחברי הבית שהגיעו להצבעה (וגם רוב מוחלט, כלומר יותר מ-50% מכלל החברים). החצי השני, שנבחר בבית העליון, נדרש גם הוא לרוב של שני שלישים מהמצביעים.

כלומר, השיטה בגרמניה אומנם מפקידה את הבחירה אך ורק בידי נבחרי ציבור, אך היא דורשת מהם להגיע להסכמות בין קואליציה לאופוזיציה.

לקריאה נוספת:
● המשרוקית - הייתכן שגם שמיר ופרס לא שיתפו את האופוזיציה בבחירת שופטים?
● המשרוקית - האם פסקת ההתגברות קיימת במדינות רבות ברחבי העולם?
● חוקת גרמניה
● חוק בית המשפט הפדרלי החוקתי של גרמניה

תחקיר: אוריה בר-מאיר