כשנה לאחר פרוץ מלחמת "חרבות ברזל", החל מבקר המדינה לבחון כיצד התמודדה המדינה עם אחד האתגרים הגדולים שהביאה המלחמה - שמירה על רציפות התעופה. הבדיקה, שנערכה בין דצמבר 2024 למרץ 2025, רגע לפני מבצע "עם כלביא", מצאה שורה של ליקויים באופן שבו נוהל הענף בזמן חירום. הדוח מספר סיפור על מערכת שלמה שמתקשה לעבוד יחד, לקבל החלטות בזמן אמת ולפעול תחת מדיניות ברורה בשעת משבר.
● חברות התעופה שמגבירות תדירות בנתב"ג - ואלה שממשיכות לבטל
● הכאוס בנתב"ג לא נגמר: מה כדאי לדעת לפני שמזמינים טיסה?
מאז כבר התרחשו שני מבצעים נוספים: "עם כלביא" ו"שאגת הארי", שהמחישו מחד את היכולת הפנומנלית של התעופה בישראל להמשיך להתקיים גם בזמני חירום, אך גם חשפו חורים וליקויים בהתנהלות וביכולת לתת מענה לנוסעים שנותרו כמעט לבד מול גל ביטולי הטיסות של החברות הזרות, הקושי למצות זכויות נוסעים בעת ביטולי טיסות, והמחירים שזינקו על רקע המחסור בהיצע.
תגובה איטית בתיקון חוק שירותי תעופה
אחד הכלים המרכזיים שאמורים להגן על נוסעים הוא חוק שירותי תעופה, שקובע מה מגיע לנוסע במקרה של ביטול או עיכוב טיסה, למשל החזר כספי, טיסה חלופית או פיצוי. בשגרה החוק די ברור, אולם בזמן חירום, כשהשמיים נסגרים או שחברות מפסיקות לטוס מסיבות ביטחוניות, המצב הרבה יותר מורכב, וחברות התעופה נדרשות לשלם סכומי עתק על שירותי סיוע לנוסעים בביטולים מנסיבות שאינן תלויות בחברת התעופה. כבר בתחילת המלחמה הבינו בממשלה שהחוק הקיים לא מותאם למציאות הזו. מצד אחד, אם מחייבים את חברות התעופה לשלם פיצויים מלאים גם בזמן מלחמה הן עלולות להימנע מלטוס לישראל. מצד שני, אם לא מחייבים אותן הנוסעים נשארים בלי הגנה. לכן, בנובמבר 2023 החלה רשות התעופה האזרחית לקדם תיקון לחוק, שנועד להתאים אותו למצבי חירום.
התהליך הזה נמשך כ־16 חודשים - זמן ארוך מאוד ביחס לצורך הדחוף, כך עולה מהדוח. לשם השוואה, בתקופת הקורונה תיקון דומה בוצע בתוך כשלושה חודשים בלבד. מעבר לעיכוב, המבקר מצביע על בעיה עמוקה יותר: גם אחרי ניסיון הקורונה וגם אחרי תחילת המלחמה, המדינה לא יצרה מנגנון קבוע וברור למצבי חירום. כלומר, בכל פעם שנוצר משבר צריך להמציא פתרון מחדש. בנוסף, במהלך המלחמה לא הופעל סעיף מיוחד בחוק (סעיף 9א), שמאפשר לקבוע כללים מותאמים לפיצוי נוסעים בזמן חירום. הסעיף מאפשר למדינה לקבוע כללים מיוחדים לפיצוי והחזר לנוסעים בזמן חירום, במקום הכללים הרגילים, במטרה לאזן בין הגנה על הנוסעים לבין היכולת של חברות התעופה להמשיך לפעול גם במצב מלחמה מבלי לשאת בעלויות כבדות.
למעשה, גם היום לאחר מבצע שאגת הארי עדיין לא הוכרע כיצד יפוצו הנוסעים שנתקעו בחו"ל בעם כלביא, ואין תשובה ברורה לשאלה מה מגיע לנוסע כשהשמיים נסגרים לתקופה ממושכת. מי אמור לממן לינה, חלופות או החזר, והאם זה באחריות, חברות התעופה, המדינה או הנוסעים.
למדינה אין שליטה על חברות התעופה
לפי מבקר המדינה, אין לממשלה יכולת להשפיע על ההחלטות האסטרטגיות של חברות התעופה הישראליות. היא לא יכולה לחייב אותן להפעיל טיסות, לא להגדיל היצע, ולא לקבוע לאן יטוסו, גם כאשר מדובר בצורך לאומי כמו החזרת ישראלים מחו"ל. הפער הזה התחדד במיוחד במהלך מלחמת חרבות ברזל. בזמן שרוב החברות הזרות הפסיקו לטוס לישראל, החברות הישראליות המשיכו לפעול אבל עשו זאת באופן עצמאי, בלי הכוונה ישירה של המדינה. הבעיה מורכבת עוד יותר כשמביאים בחשבון את התמיכה שהמדינה מעניקה לענף. מאז הקורונה ועד אמצע 2025, המדינה סייעה לחברות התעופה הישראליות באופן משמעותי בין היתר באמצעות רשתות ביטחון והשתתפות בכ־95% מהוצאות הביטחון שלהן.
אולם לפי הדוח, התמיכה הזו לא לוותה בהסכמים ברורים. המדינה לא קבעה מראש מה היא מקבלת בתמורה. למשל, יכולת להנחות את החברות לפעול בצורה מסוימת בזמן חירום. המשמעות היא שגם אחרי שנים של סיוע, לא היו למדינה כלים לכוון את פעילות החברות כאשר נוצר משבר אמיתי. גם "מניית הזהב" הכלי המרכזי שאמור היה לתת למדינה השפעה באל על התגלה כמוגבל מאוד. מנגנון זה נועד להבטיח שהחברה תפעל בהתאם לאינטרסים לאומיים, אך בפועל הוא אינו מאפשר למדינה להורות לאל על להפעיל יותר טיסות, להגדיל קווים, להתערב במחירים או לקבוע מדיניות הפעלה בזמן חירום.
חוסר יכולת לפקח על מחירי הכרטיסים
אחד הנושאים הרגישים ביותר בתקופת המלחמה היה מחירי הטיסות שזינקו בחדות. בשוק תעופה רגיל, המחירים נקבעים לפי היצע וביקוש, אך בזמן חירום, כשהיצע הטיסות מצטמצם בחדות המחירים מזנקים. לפי נתוני הלמ"ס שמובאים בדוח, הוצאות על טיסות עלו בצורה משמעותית בשנים האחרונות: כ־10% ב־2023, עוד 5% ב־2024, ועוד כ־10% במחצית הראשונה של 2025, מעבר לעלייה הכללית ביוקר המחיה. למרות העליות, מבקר המדינה מצביע על כך שגורמי המדינה לא הצליחו לייצר מענה מהיר ואפקטיבי. רשות התחרות, למשל, החלה לבדוק את שוק הטיסות, אך עד מרץ 2025, יותר משנה מתחילת הבדיקה, עדיין לא הציגה ממצאים. למעשה, רק לפני כחודשיים פרסמה הרשות את ממצאי הבדיקה שלה. אולם בזמן אמת, כשהמחירים עלו- לא היה כלי מיידי שעצר את המגמה.
גם במישור הצרכני, המדינה החזיקה בכלים אך לא השתמשה בהם באופן מלא. החוק להגנת הצרכן מאפשר לשר הכלכלה, בהתייעצות עם שר האוצר, להגדיר מוצרים ושירותים כחיוניים בזמן חירום, ובכך להגביל עליות מחירים חריגות. אלא שבפועל, למרות שהוכרז מצב חירום ולמרות השיבושים החמורים בענף התעופה, טיסות לא הוגדרו כשירות חיוני, ולכן לא הוטל עליהן פיקוח מחירים ייעודי. עוד עולה מהדוח כי רק בנובמבר 2024 הכריז שר הכלכלה על איסור השפעה בלתי הוגנת במצב חירום, והרשות להגנת הצרכן קבעה רשימה של כ־20 מוצרים חיוניים, אך כרטיסי טיסה לא נכללו בה. במקביל, גם כאשר ברשות להגנת הצרכן עלה חשש שחברות התעופה מנצלות את המצב להעלאת מחירים, הבדיקה בפועל החלה רק בספטמבר 2024, כמעט שנה לאחר פרוץ המלחמה.
מוקדי השירות של חברות התעופה לא עמדו בעומס
מעבר למחירים ולביטולים, אחד הקשיים המרכזיים שחוו הנוסעים בזמן המלחמה היה קבלת מענה משירות הלקוחות. מהתלונות שהגיעו לרשות שדות התעופה ולארגונים צרכניים עולה כי נוסעים רבים נתקלו בקושי ליצור קשר עם חברות התעופה וסוכני הנסיעות, בזמני המתנה ממושכים, בהיעדר מידע עדכני ובטיפול חלקי בבקשות להחזר או לשינוי טיסה. עם זאת, לפי מבקר המדינה, הבעיה אינה מסתכמת בהתנהלות החברות בלבד, אלא גם בהיעדר היערכות מספקת מצד הרגולטור. הדוח קובע כי למשרד התחבורה אין תוכנית מפורטת למצבי חירום שמגדירה את חלוקת התפקידים בין הגופים האחראים (משרד התחבורה ורשות התעופה האזרחית) בכל הנוגע לטיפול בנוסעים שנפגעו. עוד עולה כי לא נקבעה חובה לחברות התעופה להפעיל מוקדי שירות זמינים לאורך כל שעות היממה בשעת חירום, וכי עד מועד סיום הביקורת רת"א לא דרשה מהחברות להפעיל מוקדי 24/7, ולא הקימה בעצמה מוקד מרכזי שייתן מענה לנוסעים שנתקעו. מאוחר יותר לקראת שאגת הארי, הוקמה "מפקדת אלון" כחלק מהפקת הלקחים.
תגובות
תגובת משרד התחבורה: "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מודה למבקר המדינה על פרסום הדוח החשוב בנושא היערכות ענף התעופה למצבי חירום. כפי שציין מבקר המדינה בדוח עצמו, "משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות רת"א בניהול התעופה במלחמה" קביעה המהווה עדות ברורה לרמת ההיערכות הגבוהה, המוכנות והתפקוד המקצועי של הגורמים האמונים על ניהול ענף התעופה בעת חירום.
לאחרונה ממש הושלם מבצע "כנפי הארי" בהצלחה גדולה, במסגרתו הושבו למעלה מ-600 אלף ישראלים ששהו בחו"ל וכל זאת תוך כדי לחימה פעילה ותחת ירי טילים כשנתב"ג הוא מהאתרים המטווחים ביותר בישראל. יודגש כי מדובר בדוח שנכתב במרץ 2025, ומאז פרסומו ניהלה מדינת ישראל בהצלחה אדירה שני מבצעים משמעותיים בתחום התעופה בחירום "עם כלביא" ו"שאגת הארי", במסגרתם הוכיח ענף התעופה הישראלי את יכולותיו המבצעיות, את עמידותו ואת רציפות התפקוד גם בתנאי חירום מורכבים ומתמשכים.
יודגש כי משרד התחבורה ורת"א הוכיחו הלכה למעשה את יכולותיהם במסגרת שני מבצעי התעופה "עם כלביא" ו"שאגת הארי", במסגרתם הופעלו מנגנונים מבצעיים מורכבים בתנאי אמת. ניסיון זה ממחיש כי חלק מהסוגיות והתרחישים המצוינים בדוח כבר קיבלו מענה בפועל, וכי המערך התעופתי של מדינת ישראל הוכיח את עמידותו, גמישותו ויכולתו לספק מענה רציף גם במצבי חירום מורכבים.
המשרד רואה חשיבות רבה בבחינת המוכנות הלאומית, ולמד את ממצאי הדוח בכובד ראש. בהתאם לכך, חלק מהמלצות המבקר כבר יושמו, ואחרות מצויות בתהליכי עבודה מתקדמים, במטרה להמשיך ולחזק את חוסנו ועמידותו של ענף התעופה בישראל גם בתרחישים מורכבים ומתמשכים.
המבצע התבסס על היערכות מוקדמת ותפיסה סדורה שגובשה במשרד התחבורה, תוך הפקת לקחים ממבצע "עם כלביא". במסגרת ההיערכות הוקמה מפקדת "אלון" אשר ריכזה את כלל מאמצי התיאום, השליטה וניהול המענה האזרחי, והובילה הפעלה רחבת היקף של טיסות ייעודיות, תגבור קווים למדינות שכנות והרחבת אפשרויות ההגעה לישראל.
בנוסף, נשמרו מעברים פתוחים ונבנו חלופות משלימות, לרבות נתיבי שיט ונתיבים יבשתיים דרך מדינות שכנות. אם במבצע "עם כלביא" הוקמו האבים אזוריים ביוון ובקפריסין לצורך הזרמת נוסעים באופן מדורג, הרי שבמבצע "כנפי הארי" שוכללו המענים ונשמרה רציפות תפקודית רחבה יותר, שאפשרה השבה מהירה, בטוחה ומבוקרת של אזרחי ישראל גם בתנאי חירום מורכבים.
יצוין כי בשונה ממדינות אחרות, דוגמת אוקראינה בה נסגר המרחב האווירי לחלוטין, בישראל נשמרה האפשרות להשבת אזרחים גם במהלך לחימה ואף נרשמה תופעה ייחודית במסגרתה אזרחים רבים ביקשו לשוב לישראל דווקא בזמן המלחמה, דבר המעיד על עוצמת המערך, אמון הציבור והיערכותו.
באשר לנושא הפסקת פעילותן של חברות תעופה זרות בתקופות חירום, יודגש כי מדובר בתופעה גלובלית המושפעת משיקולים ביטחוניים ועסקיים של החברות. עם זאת, המשרד קיבל את המלצת המבקר ופועל לעדכון תרחישי הייחוס, לרבות היערכות למלחמה ארוכת טווח, תוך חיזוק המענים החלופיים והבטחת רציפות תפקודית של המשק. לצד זאת, בהובלת השרה רגב משרד התחבורה ורשות התעופה האזרחית הובילו מאמצים מדיניים ומקצועיים נרחבים מול חברות התעופה הזרות ומול רשויות תעופה אזרחיות מקבילות בעולם, במטרה לאפשר את חזרתן לפעילות בישראל.
במסגרת זו התקיימו שיחים שוטפים עם הנהלות חברות תעופה בינלאומיות, הוצגו להן הערכות מצב ביטחוניות מעודכנות, ניתנו הבהרות מקצועיות בנוגע לרמת הבטיחות וההגנה על התעופה האזרחית בישראל, ונבחנו יחד פתרונות תפעוליים שיאפשרו חזרה מדורגת לפעילות. במקביל, המשרד פעל לחיזוק שיתופי הפעולה עם גורמי רגולציה בינלאומיים ועם רשויות תעופה זרות, במטרה לשמר אמון, לצמצם אי-ודאות ולתמוך בקבלת החלטות מושכלת מצד החברות, ככל שהתאפשר ובהתאם להערכת המצב הביטחונית.
לעניין סוגיית כוח האדם, המשרד פועל באופן שוטף ובשגרה מול מערכת הביטחון, תוך מתן קדימות לצרכיה בכל הנוגע למצבת כוח האדם, וזאת במטרה לאפשר מענה מיטבי לצרכים הביטחוניים לצד שמירה על רציפות תפקודית של ענף התעופה.
במקביל, המשרד מקדם מהלכים אסטרטגיים לחיזוק עצמאות התעופה הישראלית, זאת על רקע ממצאי הדוח והצורך בחיזוק המענה למצבי חירום עתידיים. באשר לחוק שירותי התעופה, יודגש כי התיקונים שנעשו עד כה ניתנו כמענה נקודתי לצרכים שעלו בזמן אמת. עם זאת, המשרד מקבל את המלצת המבקר שלפיה נדרש לקדם הסדר קבוע ומוסדר בחקיקה, אשר יאפשר גמישות והתאמות נדרשות בתקופות חירום עתידיות, ופועל לבחינת תיקון חקיקה כולל בהתאם.
לעניין מניית הזהב, יצוין כי צו האינטרסים של המדינה לא נמצא רלוונטי ליישום במסגרת תקופת הלחימה, וכי הסכמי ההפעלה של חברות התעופה אינם מהווים את המסגרת החוקית המתאימה להסדרת סמכויות הממשלה בשעת חירום. בהתאם לכך, לא ניתן לעגן את ההמלצות בהקשר זה במסגרת הסכמים אלה, שכן סמכויות המדינה בעת חירום מוסדרות בחקיקה ייעודית. עוד יודגש כי מניית הזהב אינה מהווה כלי רלוונטי במתכונתה הנוכחית, וכי לעמדת המשרד אין הכרח או צורך בהרחבתה לצורך שמירה על האינטרס הציבורי, בין היתר נוכח יכולתן של חברות התעופה להמשיך ולנהל את פעילותן גם בתקופות חירום.
הטענה בדוח כי פעילות טרמינל 1 והאגרות הנלוות משפיעות על חזרת חברות תעופה זרות אינה נכונה, מפני שהאגרה המדוברת אינה חלה על חברות התעופה אלא על הנוסעים, ומדובר בעלות זניחה ביחס למחיר כרטיס הטיסה. יתרה מכך, גם בתקופות שבהן טרמינל 1 פעל ללא מגבלות, חברות תעופה זרות בחרו שלא לשוב לפעילות בישראל, דבר המעיד כי השיקולים להחלטותיהן אינם קשורים לאגרות אלה.*
יודגש כי סוגיות מחירי הטיסות ושיפוי ביטוח המוזכרים בדוח אינן מצויות בתחום אחריות משרד התחבורה, אלא באחריות הגורמים הכלכליים והרגולטוריים המוסמכים. בדומה לכך, גם עליית מחירי התובלה מצויה באחריות משרד הכלכלה ורח"ל.
לעניין סעיף 9א לחוק שירותי התעופה המוזכר בדוח, השרה מירי רגב הבהירה במספר הזדמנויות כי אין זה נכון להשית את עיקר הנטל הכלכלי על הציבור, וסברה כי על המדינה לשאת בחלק מהעלות, כך שתגובש חלוקה מאוזנת בין חברות התעופה, המדינה והאזרחים. עמדה זו זכתה לתמיכת חברי ועדת הכלכלה ולתהודה רחבה בדיונים מקצועיים שנערכו בנושא. עם זאת, על אף דיונים רבים שהתקיימו בוועדת הכלכלה ומחוצה לה, משרד האוצר סירב לקחת חלק במנגנון הפיצוי, ומשכך טרם גובש מתווה הכולל השתתפות מדינתית.
בנוגע לנמל התעופה רמון, יודגש כי הנמל ערוך ומוכן לשמש חלופה לנמל התעופה בן גוריון בעת הצורך. יחד עם זאת, במהלך מבצע "שאגת הארי" שימש הנמל כבסיס צבאי לצרכים ביטחוניים, בהתאם להנחיות מערכת הביטחון.
משרד התחבורה, בהובלת השרה מירי רגב, ימשיך לפעול בנחישות לחיזוק מערך התעופה האזרחית, להבטחת רציפות תפקודית ולשמירה על ביטחונם ורווחתם של אזרחי ישראל בשגרה ובחירום כאחד".
תגובת הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן: "קביעת רשימת המוצרים והשירותים החיוניים, היא תהליך מורכב הדורש תיאום בין גופים שונים. למרות מאמצי הרשות לכלול את טיסות החזור לישראל ברשימה, לא הושגה הסכמה בין הגורמים הרלוונטיים על כך. בנוסף, ישנם אתגרים טכנולוגיים ומשאבים מוגבלים לרשות בהפעלת אכיפה על מחירי טיסות בשעת חירום. הרשות ממליצה על יישום החוק והקצאת תקציב מתאים לצורך אכיפה אפקטיבית בעת חירום".
תגובת רשות התחרות: "רשות התחרות פעלה בנושא כבר עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל. כפי שציין לחיוב גם מבקר המדינה (לאחר סיום הביקורת), בסיומה של בדיקה מקיפה ומורכבת, הודיעה הממונה על התחרות לחברת אל על, שבכוונתה לקבוע כי ניצלה את מעמדה לרעה וגבתה מחירים מופרזים על כרטיסי הטיסה לישראל וממנה בתקופה שבין חודש אוקטובר 2023 לסוף חודש מאי 2024, ולהטיל עליה את העיצום הכספי המקסימלי שקבוע בחוק. ההליך מצוי כעת בהליך שימוע".
