צעדת אקלים בתל אביב, 2021 / צילום: שני אשכנזי
ישראל מזוהה בעשורים האחרונים כאחת המדינות הבולטות בעולם בתחום החדשנות הטכנולוגית, בזכות שילוב של הון אנושי איכותי, אקדמיה מחקרית, ניסיון ביטחוני טכנולוגי, תרבות יזמית וגישה לשווקים בינלאומיים. היתרונות הללו באים לידי ביטוי גם בתחומים בעלי חשיבות סביבתית וציבורית, ובהם מים, חקלאות, אנרגיה, מזון ובריאות.
● הסדרת ההילולה במירון יושמה, אך יש בעיות שנשארו לא מטופלות
● ענף הבנייה לא יוצא מהמשבר. איך הממשלה מתמודדת איתו?
אילוצי המציאות המקומית ובהם מחסור במים, תנאי אקלים מאתגרים ותלות בייבוא, חייבו לאורך השנים פיתוח פתרונות חדשניים כגון התפלה, השקיה מדויקת, שימוש חוזר בשפכים וחקלאות מדברית. על רקע זה, תחום האקלים־טק מציב בפני ישראל הזדמנות לרתום את יכולות החדשנות המקומיות להתמודדות עם משבר האקלים, ובמקביל לפתח מנוע צמיחה נוסף לתעשיית ההייטק הישראלית.
עם זאת, האתגר המרכזי אינו עצם קיומה של יכולת טכנולוגית בישראל, אלא יכולתה של המדינה לתרגם אותה למדיניות ממשלתית מתואמת, מתוקצבת ובת יישום. תחום האקלים־טק אינו מתפתח רק באמצעות יזמות פרטית, הוא דורש תשתיות ניסוי, אישורי רגולציה, גישה למתקני מדינה, שיתופי פעולה עם חברות תשתית, מימון לטווח ארוך ויכולת לעבור משלב המחקר והפיתוח לשלב ההדגמה וההטמעה.
לכן, ללא מעורבות ממשלתית פעילה, חלק מהחברות עלולות להיתקע בשלבי הפיתוח, לעבור לפעול בשווקים אחרים או שלא להגיע כלל ליישום רחב בישראל. אז האם ממשלת ישראל אכן נתנה את הדחיפה הנדרשת?
ירידה של 60%
אקלים־טק הוא שם כולל לטכנולוגיות שמטרתן לסייע בהפחתת פליטות גזי חממה, בהתייעלות אנרגטית, במעבר לאנרגיות מתחדשות, בחקלאות חכמה אקלימית, בתחבורה בת קיימא, בניהול מים, בכלכלה מעגלית ובהיערכות להשפעות שינויי האקלים. לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ), אין כיום הגדרה אחידה אחת לתחום, ולכן קיימת שונות באופן שבו גופים שונים מודדים אותו. עם זאת, מקובל לראות בו תחום רוחבי החוצה ענפי משק רבים ומחייב שיתוף פעולה בין הממשלה, האקדמיה, התעשייה, המשקיעים והרשויות המקומיות.
ובישראל יש לתחום פוטנציאל כלכלי וסביבתי משמעותי. לפי סקירת הממ״מ שהתבססה בין היתר על דוח PLANETech ורשות החדשנות, בשנת 2022 פעלו בישראל 784 חברות הזנק בתחומי האקלים-טק, ובאותה שנה אחת מכל שש חברות הזנק טכנולוגיות חדשות שהוקמו בישראל הייתה בתחום זה. בשנה זו ההשקעות באקלים־טק בישראל הסתכמו בכ־2.27 מיליארד דולר.
אלא שבמחצית הראשונה של 2023 ירדו לכ־551 מיליון דולר בלבד, ירידה של כ־60% לעומת המחצית הראשונה של 2022. נתונים אלה מצביעים על פער מרכזי: בישראל קיימת תשתית חדשנות רחבה, אך היא רגישה מאוד לתנודות בשוק ההון, לאי־ודאות מאקרו־כלכלית ולחסמים ממשלתיים ורגולטוריים.
גם פעילות הממשלה בתחום גדלה בשנים האחרונות, אך הפער בין הקצאה לביצוע נותר משמעותי. לפי הממ״מ, בשנת 2023 השקיעה רשות החדשנות כ־300 מיליון שקל בטכנולוגיות אקלים, שהם כ־20% מכלל השקעות הרשות, לעומת 5.7% בלבד בשנת 2022. מנגד, מתוך 170.4 מיליון שקל שהוקצו בהחלטות הממשלה לקטגוריית החדשנות האקלימית, רק 31.79 מיליון שקל אושרו והושקעו בפועל. נתון זה מדגיש כי הבעיה אינה רק הצהרתית או תכנונית, אלא גם יישומית ותקציבית.
משבר האקלים מחזק את הצורך במדיניות ממשלתית סדורה בתחום. ישראל מוגדרת במסמכי מדיניות כממוקמת באזור פגיע במיוחד לשינויי אקלים, שבו צפויה התחממות מהירה יחסית, עלייה בתדירות ובעוצמה של אירועי קיצון, עומסי חום, פגיעה במשק המים, פגיעה בחקלאות ועלייה בסיכונים בריאותיים וסביבתיים.
רתימת תעשיית ההייטק
החלטת ממשלה 1685, שעניינה "עידוד חדשנות טכנולוגית ישראלית ורתימת תעשיית ההייטק למאבק בשינויי האקלים ולעמידה ביעדים הלאומיים", נשענת על ההבנה כי הפחתת פליטות והיערכות אקלימית לא יכולות להתבסס רק על רגולציה סביבתית או על יעדי אנרגיה. נדרש גם מנוע חדשנות שיאפשר פיתוח פתרונות, התאמתם לצורכי המשק הישראלי, הדגמתם בתנאי אמת והפיכתם למוצרים ושירותים שניתן לייצא. לפי נוסח ההחלטה, היא גובשה בהמשך לעבודת צוות בין־משרדי ובהסתמך על החלטות ממשלה קודמות בתחומי אקלים, אנרגיה וחדשנות.
עם זאת, הבעיה המרכזית שההחלטה מבקשת להתמודד איתה היא לא היעדר יזמות, אלא כשל יישומי וממשלי. דוח מבקר המדינה בנושא פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים מצביע על כך שמחקר, פיתוח והטמעה של טכנולוגיות אקלים הם רכיב חיוני בהתמודדות עם שינויי האקלים, אך גם מדגיש את הצורך בהקמת מנגנונים ממשלתיים שיסירו חסמים ויקדמו ניסוי והטמעה של טכנולוגיות. במסגרת זו נכללה בהחלטות הממשלה הנחיה להקמת צוות משימה להאצת טכנולוגיות אקלים, שתפקידו לפעול להסרת חסמים ולקדם יעדים כגון הכפלת מספר חברות ההזנק החדשות בתחום.
גם לפי סקירת הממ"מ, בשנת 2023 השקיעה רשות החדשנות כ־300 מיליון שקל בטכנולוגיות אקלים, כ־20% מכלל השקעות הרשות, עלייה ניכרת לעומת 5.7% מכלל ההשקעה בשנת 2022. הרשות מפעילה חממות ומסלולי השקעה ייעודיים, ובהם גם מסלולים במסגרת קרן ההזנק. עם זאת, הממ״מ מציין כי בין האתגרים המרכזיים של תעשיית האקלים־טק בישראל נמצאים חסמי מימון, חסמי רגולציה וקשיים בשלב הצמיחה, כלומר במעבר מחברה צעירה או פיילוט טכנולוגי לפעילות מסחרית רחבה.
מפגש בין שלושה צרכים
היגיון המדיניות של החלטה 1685 מכאן נובע מכך שתחום האקלים־טק לא יכול להתפתח רק באמצעות כוחות השוק. בניגוד לתוכנה או לשירותים דיגיטליים, רבות מטכנולוגיות האקלים דורשות תשתיות ניסוי, אישורי רגולציה, גישה למתקני מדינה, שיתוף פעולה עם חברות תשתית, השקעות הון כבדות ותקופת החזר ארוכה. ללא ממשלה שמאפשרת פיילוטים, מפחיתה חסמים, מספקת מימון ראשוני ומייצרת ודאות רגולטורית חברות רבות עלולות להיתקע בשלב הפיתוח, לעבור לשווקים אחרים או שלא להגיע כלל לשלב ההטמעה בישראל.
לכך יש גם משמעות ישירה עבור האזרח. כישלון בקידום אקלים־טק אינו רק החמצה של הזדמנות כלכלית לייצוא ולצמיחה; הוא עלול להשפיע על איכות החיים בישראל על ידי חשיפה גבוהה יותר לזיהום אוויר, איטיות במעבר לאנרגיה נקייה, עומסי חום בערים, פגיעה בחקלאות ובביטחון המזון, התייקרות שירותי אנרגיה ומים, ופערים גדלים בין רשויות חזקות שיכולות לאמץ פתרונות חדשניים לבין רשויות חלשות שנותרות מאחור. במובן זה, ההחלטה אינה רק החלטת "הייטק", אלא החלטת תשתית ציבורית, סביבתית וחברתית.
המלחמה שפרצה באוקטובר 2023 החריפה חלק מן הסיכונים שעמדו ברקע ההחלטה בשל ירידה בקשב הציבורי והניהולי לנושאי אקלים, הסטת תקציבים לצורכי ביטחון ושיקום, גיוס כוח אדם מהתעשייה והאקדמיה, ועלייה בחוסר הוודאות של משקיעים זרים ביחס לשוק הישראלי.
רשות החדשנות עצמה ציינה כי ההייטק הישראלי רגיש במיוחד בתקופה שבה הסיכון ואי-הוודאות של השקעה וניהול עסקים בישראל עולים, משום שהוא נסמך במידה רבה על שחקנים זרים. בהקשר זה, תמיכה ממשלתית עקבית באקלים־טק עשויה לשמש גם כלי לשימור יתרון תחרותי ולמניעת פגיעה ארוכת טווח באקו־סיסטם החדשנות הישראלי.
אם כן, החלטת ממשלה 1685 נולדה מתוך מפגש בין שלושה צרכים שהם הצורך הלאומי לעמוד ביעדי האקלים ולהיערך להשפעות המשבר, הצורך הכלכלי לשמר את מעמד ההייטק כמנוע צמיחה והצורך הממשלי להתגבר על חסמים המונעים מטכנולוגיות אקלים ישראליות לעבור משלב המחקר והפיתוח לשלב ההדגמה, ההטמעה והמסחור.
עדיפות ממשלתית
רוב סעיפי ההחלטה קודמו, ובחלק מן התחומים נראה כי משרד החדשנות ורשות החדשנות אף פעלו מעבר למינימום שנדרש מהם בהחלטה. כך למשל, רשות החדשנות דיווחה כי השקעותיה בפרויקטי אקלים־טק גדלו מכ־250 מיליון שקל בשנת 2022 לכ־531 מיליון שקל בשנת 2025, ומספר ההגשות של חברות בתחום לתוכניות הרשות עלה מ־273 ל־663 באותן שנים.
נוסף על כך, בישראל פועלות שבע חממות טכנולוגיות בתחומי האקלים־טק, לצד מרכזי חדשנות, מאגדים, מסלולי הטבה וכלים נוספים שנועדו לתמוך בחברות לאורך שלבי המחקר, הפיתוח והצמיחה.
גם בתחום הפיילוטים וההדגמה נרשמה פעילות משמעותית. משנת 2023 הוגשו 174 מיזמים לקולות קוראים לפיילוטים בתחומי אקלים, ומתוכם אושרו 58 בקשות בהיקף מענקים כולל של 71.5 מיליון שקל.
שיתופי הפעולה נעשו עם משרדים וגופים ממשלתיים בתחומי האנרגיה, החקלאות, הגנת הסביבה, התחבורה, הבינוי והשיכון ותקומה, וכן אושרו אתרי הרצה בתחומי דלקים נקיים, סביבה עירונית וחקלאות אורבנית. נתונים אלה מלמדים כי ההחלטה לא נשארה בגדר הצהרה כללית על חשיבות החדשנות, אלא תורגמה לכלים ממשיים של תמיכה, ניסוי והדגמה.
אחד ההסברים ליישום הגבוה יחסית הוא שההחלטה הוטלה במידה רבה על גופים שליבת הפעילותם שלהם חופפת לתכלית ההחלטה. עבור משרד החדשנות ורשות החדשנות, אקלים־טק הוא בהחלט לא משימה חיצונית או צדדית, אלא הרחבה טבעית של תחומי פעולה קיימים כמו תמיכה במו"פ, חממות, קולות קוראים, מאגדים, פיילוטים, שיתופי פעולה בינלאומיים וחיבור בין אקדמיה, תעשייה ומשקיעים.
במובן זה, נוצרה חפיפה בין חובת היישום לבין האינטרס המקצועי של הגופים המבצעים. כאשר החלטת ממשלה מתבססת על מנגנונים קיימים ועל מוטיבציה מוסדית אמיתית, הסיכוי שלה להתקדם גבוה בהרבה.
חוץ מזה, עצם קבלת ההחלטה כמסגרת ממשלתית הייתה משמעותית. חברות בתחום זקוקות לא רק למענקים, אלא גם לרגולציה מאפשרת, אתרי הרצה, גישה לתשתיות ציבוריות, רכש ממשלתי, שיתופי פעולה עם משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות וקשרים בינלאומיים.
החלטת הממשלה הפכה את התחום ממשימה מקצועית של גוף אחד לעדיפות ממשלתית רוחבית, שמחייבת חיבור בין משרדים וכלים שונים.
השפעה לא ברורה
השאלה המרכזית, אם כן, אינה רק האם סעיפי ההחלטה בוצעו, אלא האם הם מקרבים את ישראל להתמודדות טובה יותר עם משבר האקלים. כאן התמונה מורכבת יותר. ההחלטה בהחלט תורמת לבניית האקוסיסטם של האקלים־טק בישראל. היא מחזקת מחקר יישומי, מרחיבה כלי מימון, תומכת בחממות ובפיילוטים, מקדמת נסיינות רגולטורית ומעודדת שיתופי פעולה בינלאומיים.
אך עיקר תרומתה בשלב זה הוא בבניית תשתית לחדשנות אקלימית, ולא בהכרח בהוכחת השפעה אקלימית רחבה בפועל. עדיין חסר מידע שמאפשר לדעת כמה מן הפיילוטים הפכו להטמעה קבועה, כמה טכנולוגיות נרכשו או אומצו על ידי גופים ציבוריים ופרטיים, ומה הייתה תרומתן המעשית להפחתת פליטות, להתייעלות אנרגטית או להיערכות לשינויי האקלים.
תובנה זו מתחזקת לנוכח החסמים המרכזיים שעלו בסקירות בתחום של מרכז המחקר והמידע של הכנסת על קשיי מימון וגישה להון, חסמי רגולציה, וקושי במעבר משלב הפיתוח והפיילוט לשלב הצמיחה וההטמעה הרחבה. החלטה 1685 נוגעת כמעט בכל החסמים האלה באמצעות הרחבת סיוע, חממות, פיילוטים, רכש חדשנות, נסיינות רגולטורית ושיתופי פעולה בינלאומיים.
עם זאת, היא אינה פותרת אותם עד הסוף. מענקים ממשלתיים אינם תחליף מלא להון פרטי ולמימון צמיחה; פיילוטים אינם מבטיחים הטמעה; וארגזי חול רגולטוריים אינם בהכרח משנים את סביבת הרגולציה כולה.
המלחמה העניקה להחלטה משמעות נוספת, גם אם לא הייתה חלק מהרקע המקורי לקבלתה. תחום האקלים־טק נשען על השקעות ארוכות טווח, שיתופי פעולה בינלאומיים, כוח אדם טכנולוגי ופיילוטים מול גופים ציבוריים, וכל אלה רגישים במיוחד בתקופה של מלחמה ואי ודאות.
לכן, דווקא בעת שבה הקשב הציבורי והממשלתי מופנה באופן טבעי לנושאי ביטחון ושיקום, יש חשיבות לשימור רציפות ממשלתית בתחומי חדשנות ארוכי טווח. ההחלטה אינה מענה למלחמה, אך היא כן חלק מן המאמץ לשמר את היתרון הטכנולוגי של ישראל ולפתח מנועי צמיחה חדשים לענף ההייטק, בתקופה שבה הענף מתמודד עם האטה, פיטורים ותחרות גלובלית גוברת.
מעבר מהמעבדה לרחוב
בחינת תוכניות העבודה הממשלתיות לשנת 2026 מוסיפה רובד נוסף לתמונה. מצד אחד, תחום האקלים־טק אינו מופיע בתוכנית העבודה של משרד החדשנות כמשימה ייעודית וברורה תחת החלטה 1685.
מצד שני, רכיבים מרכזיים מן ההחלטה הוטמעו בפעילות השוטפת של המשרד באמצעות מחקר יישומי בתחומי עדיפות לאומית, סריקת אופק וטכנולוגיות מפציעות, שיתופי פעולה בינלאומיים וקידום תחומים כמו אנרגיות מתחדשות ואגירת אנרגיה. כלומר, נראה שהחלטה 1685 לא נעלמה, אלא במידה מסוימת נבלעה בתוך סדר יום רחב יותר של חדשנות, מדע וטכנולוגיות אסטרטגיות.
החסם המרכזי שנותר, גם לאחר יישום נרחב של הסעיפים, הוא מנגנון הדיווח, הבקרה והשקיפות. במקרה הזה הבעיה אינה היעדר פעילות, אלא היעדר תמונה מלאה של תוצאות. יש מידע על תקציבים, מענקים, קולות קוראים, חממות ופיילוטים, אבל פחות מידע על מה קרה אחר כך, האם הפיילוט הצליח, האם הטכנולוגיה הוטמעה, האם נוצר רכש ממשלתי, האם הייתה השפעה סביבתית, והאם הכלים תרמו בפועל לעמידה ביעדי האקלים הלאומיים.
בסופו של דבר, החלטת ממשלה 1685 היא החלטה חשובה, רלוונטית ומיושמת במידה גבוהה יחסית. היא הצליחה לרתום כלים קיימים של מערכת החדשנות הישראלית ולכוון אותם אל תחום בעל חשיבות לאומית, כלכלית וסביבתית. אולם, האתגר הבא הוא לא עוד קול קורא, עוד חממה או עוד פיילוט.
כעת, האתגר הבא הוא המעבר מן המעבדה אל הרחוב, מן המענק אל השוק, ומן ההצהרה על חדשנות אל הפחתת פליטות, הצללה בעיר, אנרגיה נקייה, חקלאות עמידה יותר ושירותים ציבוריים שמתמודדים טוב יותר עם אקלים משתנה. במילים אחרות, החלטה 1685 בנתה את מסלול ההמראה של האקלים־טק הישראלי. כעת השאלה היא האם המדינה תדע לוודא שהמטוס באמת ממריא, ולא רק עומד יפה על המסלול.