הסדרת ההילולה במירון יושמה, אך יש בעיות שנשארו לא מטופלות

הילולת ל"ג בעומר במירון היא אחד האירועים הדתיים והציבוריים הגדולים בישראל, המושך מדי שנה מאות אלפי משתתפים למתחם קבר רבי שמעון בר יוחאי. אומנם השנה היא לא התקיימה במתכונת מלאה בגלל הנחיות פיקוד העורף, אבל המורכבות של האירוע הזה תלווה אותנו גם בשנים הבאות. היקף המשתתפים, מאפייני השטח, הצפיפות והרגישות הדתית והציבורית של האירוע - מחייבים היערכות ממשלתית רחבה, הכוללת ניהול קהל, בטיחות, תחבורה, תשתיות, רפואה, כיבוי והצלה ותיאום בין גופים רבים.

● מבקר המדינה: ריבוי המשרדים עושה נזק אדיר ופוגע בעבודת הממשלה
● "אסון גדול"? זה מה שכולל באמת ההסכם הימי עם לבנון

חשיבותה של הסדרה זו התחדדה באופן טראגי באסון מירון בשנת 2021, שבו נהרגו 45 גברים, נערים וילדים ונפצעו למעלה מ־150 משתתפים נוספים. ועדת החקירה הממלכתית לחקר האסון קבעה כי האסון לא היה "גזירת גורל", אלא תוצאה של כשלים מתמשכים, ובהם פיזור סמכויות, היעדר גורם אחראי אחד, ליקויי תשתית ובטיחות, קושי בניהול קהל וצפיפות, והיעדר הסדרה משפטית ותכנונית מספקת לאירוע רב־משתתפים המתקיים מדי שנה.

מה שמביא אותנו לשאלת השאלות: האם הלקחים באמת הופקו?

שנים של הזנחה

קודם כל, חשוב להבין איך הגענו עד הלום. כבר בחוות דעת מבקר המדינה משנת 2008 נקבע כי המתחם במירון אינו ערוך כנדרש לקליטת עשרות ומאות אלפי מבקרים באירועים המוניים, וכי נדרש שינוי מיידי בניהול האתר ובהסדרת אחריות ברורה עליו.

הצורך בהסדרה מחודשת של ניהול מתחם מירון אינו חדש. לאורך השנים הצביעו גורמי ביקורת שונים על ריבוי גורמים בעלי זיקות שונות לאתר, מחלוקות סביב בעלות וניהול, ליקויי תחזוקה, בנייה בלתי מוסדרת, כשלים בדרכי גישה ומילוט, והיעדר גורם אחד בעל אחריות כוללת. כבר בשנת 2008 קבע מבקר המדינה כי דרך ניהול המתחם באמצעות גופים פרטיים ופיקוח חלקי של גופים ממלכתיים נכשלה, וכי יש לבחון העברת ניהולו ותחזוקתו של המתחם לגורם מרכזי אחד מטעם המדינה או בפיקוחה.

בדוח המעקב של מבקר המדינה משנת 2011 נמצא כי חלק מהליקויים שעלו בחוות הדעת הקודמת לא תוקנו. בין היתר צוין כי החלטת הממשלה לבחון הקמת גוף ממשלתי שיהיה אחראי לטיפול הכולל בקבר הרשב"י לא יושמה; כי נמשכו בעיות של תחזוקה, בנייה בלתי חוקית ופיקוח חלקי; וכי אף שההיערכות לל"ג בעומר השתפרה, הרשויות המוסמכות לא הטילו על גורם כלשהו את האחריות לארגון אירועי ל"ג בעומר.

עוד צוין כי טרם בוצעה תוכנית כוללת לשיפור מערך התנועה במירון, לרבות הרחבת דרכי גישה ושדרוג דרכים קיימות באופן שיאפשר תנועה חופשית של כלי רכב, ובייחוד רכבי הצלה, באירועים רבי משתתפים.

לצד דוחות מבקר המדינה, גם הכנסת עסקה לאורך השנים בסוגיית מירון. כבר בשנת 2008 הוגשה לכנסת סקירה של מרכז המחקר והמידע בנושא אתר קבר רבי שמעון בר יוחאי במירון, שעסקה במצב האתר ובסוגיות הניהול וההסדרה שלו.

בהמשך, הדיונים בכנסת ובוועדותיה חזרו שוב ושוב לשאלת האחריות הכוללת, התשתיות, הבטיחות והצורך במנגנון ממשלתי מסודר לניהול האתר וההילולה. עוד בשנת 2014 התריעה יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה דאז, ח"כ מירי רגב, כי היעדר שר אחראי אחד לתכלול ניהול האירוע עלול לגרום לקשיים לוגיסטיים ואף לאסון כבד, וקראה לממשלה לקבוע גורם אחראי לניהול האירוע, הן בהיבטים הארגוניים והן בהיבטים הבטיחותיים.

המסקנות מהאסון

בעקבות אסון מירון ב־2021, הוקמה ועדת חקירה ממלכתית שבחנה את מעגלי קבלת ההחלטות, ההיבטים המקצועיים והמשפטיים של בטיחות אירועים המוניים, ניהול האירוע, הגדרת בעלי התפקידים ותחומי אחריותם ואת הכלים הדרושים להפעלה יעילה ותקינה של המתחם.

ועדת החקירה הממלכתית קבעה כי האסון לא היה "גזירת גורל", אלא תוצאה של כשלים מתמשכים. בניהם היעדר גורם אחד שנשא באחריות כוללת לניהול האירוע, פיזור סמכויות בין גופים שונים, ליקויי תשתית ובטיחות במתחם, היעדר הסדרה משפטית ותכנונית מספקת לאירוע המוני בהיקף כזה, וכשל בניהול הסיכונים ובהגבלת הצפיפות בהר. כלומר, האסון ביטא לא רק כשל נקודתי בניהול התנועה במקום, אלא כשל מערכתי מתמשך באופן שבו המדינה ניהלה את אתר מירון ואת ההילולה לאורך השנים.

הוועדה פרסמה תחילה המלצות ביניים לצורך ההיערכות להילולה ב־2022 (שנה לאחר האסון), ובהמשך פרסמה את הדוח הסופי במרץ 2024. בדוח הסופי נקבע כי ההיערכות והפעילות במהלך ההילולה התקיימו בהיעדר גורם אחד שנשא באחריות כוללת לניהול האירוע, וכי לא הוסדרה תשתית משפטית ברורה לקיום ההילולה. הוועדה הדגישה את הצורך בקביעת גורם אחד מטעם המדינה שיישא באחריות כוללת לטיפול במתחם מירון, ובהמשך לכך המליצה כי שר אחראי יהיה מופקד גם על ניהול הילולת ל"ג בעומר ועל ניהול אירועים נוספים באתר במהלך השנה.

ממצאי הוועדה התייחסו גם לתפקיד המרכז הארצי לפיתוח המקומות הקדושים. הוועדה ציינה כי המרכז היה מעורב במשך שנים בניהול האתר ובהיערכות להילולה, ואף הוגדר במסמכים שונים כגורם האחראי על קיום האירוע לצד משטרת ישראל. עם זאת, הוועדה מצאה כי המרכז לא מילא כנדרש את תפקידו כגורם האחראי לניהול, שימור, הפעלה, פיתוח ותחזוקה של אתר קבר הרשב"י, ובפרט בכל הנוגע לבטיחות האתר ולשלום המבקרים.

מסדירים מחדש

על רקע ממצאי ועדת החקירה, התקבלו לאחר האסון כמה החלטות ממשלה שנועדו להסדיר מחדש את ההיערכות להילולת מירון שעסקו באימוץ המלצות הוועדה ובהיערכויות להילולות בשנים הבאות. בשנת 2024 התקיימה ההילולה במתכונת מצומצמת בשל המצב הביטחוני, ובדברי ההסבר להחלטה הנוכחית צוין כי לקראת ההילולה ב־2025 נדרש להסדיר מחדש את האחריות לניהול האירוע.

ובדצמבר 2024, התקבלה החלטת הממשלה 2514 בעניין "ניהול אירוע הילולת ל"ג בעומר מירון" בשנת 2025. ההחלטה ביקשה לרכז את האחריות בידי שר ירושלים ומסורת ישראל, להעביר אליו את הסמכויות והתפקידים שהיו נתונים בעבר למרכז הארצי לפיתוח המקומות הקדושים, להסדיר את השימוש במתחם ובחניונים, לקדם תשתיות נדרשות במתחם ההילולה המורחב, ולפעול לקידום חקיקה ייעודית וזמנית בנושאי בטיחות, הגבלת קהל וניהול האירוע.

בשנת 2025 התקיימה הילולת מירון במתכונת רחבה אך מוסדרת, האירוע נערך תחת מתווה ניהול קהל שכלל כרטוס, הגעה באמצעות תחבורה ציבורית ושאטלים, ויסות משתתפים והיערכות בטיחותית ותשתיתית. בהילולה השתתפו קרוב ל־200 אלף איש, ומהם יותר מ־140 אלף נכנסו להתפלל בציון הרשב"י.

אבל חשוב לציין שהחלטה 2514 אינה עוסקת רק בהיערכות נקודתית להילולה ב־2025, אלא היא נוגעת למבחן יישום רחב יותר: האם המדינה מצליחה לתקן את הכשל המרכזי שזוהה שוב ושוב לאורך השנים - היעדר גורם אחד הנושא באחריות כוללת לניהול, בטיחות ותפעול מתחם מירון והאירועים המתקיימים בו?

סעיפי ההחלטה יושמו

אם בוחנים באופן "יבש" את יישום ההחלטה - הרי ששלושת הסעיפים האופרטיביים יושמו. עוד נגיע להסתייגויות שצריך להכניס כאן, אבל בהחלט חשוב לציין את מה שקרה: האחריות לניהול הילולת מירון הועברה בפועל לשר ירושלים ומסורת ישראל ומשרדו; המשרד פרסם מתווה, רשימת חניונים ואמות מידה להיתרי שהייה; קודמו תשתיות, דרכי גישה ומיזמי פיתוח באתר; וכן קודמה ואושרה הוראת שעה ייעודית להסדרת ההילולה בשנת 2025, ובהמשך גם הוראת שעה נוספת לשנת 2026. כלומר, מבחינה יישומית נקודתית, ההחלטה הצליחה ליצור מסגרת פעולה שאפשרה היערכות ממשלתית סדורה יותר לאירוע.

מה הביא לכך שההחלטה אכן יושמה? המרכיב הראשון הוא גורם מתכלל יחיד: האחריות רוכזה בידי שר ירושלים ומסורת ישראל, ובכך נתנו מענה לאחד הכשלים המרכזיים שעליהם עמדה ועדת החקירה של פיזור האחריות והיעדר כתובת אחת ברורה.

המרכיב השני הוא מבנה סעיפים וחלוקת עבודה ברורה: ההחלטה חילקה את ההיערכות לרכיבים מובחנים של אחריות וסמכויות, שימוש במקרקעין ובחניונים, קידום תשתיות וחקיקה זמנית. המרכיב השלישי שקידם את הביצוע הוא מנגנון יישום בשטח: ההחלטה לא הסתפקה באמירות עקרוניות, אלא העניקה למשרד כלים מעשיים לפעול במתחם, בחניונים, בדרכי הגישה ובתשתיות.

ולבסוף, חשובה הייתה גם המעורבות של מספר דרגים בתהליך. יישום ההחלטה חייב שיתוף פעולה בין השר, המשרד, המרכז הארצי, משרדי ממשלה, הכנסת, פיקוד העורף, המשטרה, גופי חירום וגורמי תשתית ובפועל ניכרה היערכות רב מערכתית סביב האירוע.

ביצוע לא מושלם

יחד עם זאת, הביצוע לא היה מושלם. כך, העובדה שגם בשנת 2026 נדרשה הוראת שעה נוספת כדי להוציא לפועל את ההילולה, מחדדת את הבעיה: הילולת מירון היא אירוע קבוע, ידוע מראש, רגיש ובעל פוטנציאל סיכון גבוה; לכן קשה להצדיק מצב שבו ההסדרה המשפטית שלו נשענת מדי שנה על פתרון זמני, במקום על חקיקת קבע שמגדירה מראש את סמכויות הניהול, הגבלת הקהל, אמצעי הבטיחות, האחריות בין הגופים ומנגנוני הפיקוח.

הבעיה השנייה היא ההשפעות של חוסר היציבות הפוליטית. החלטה 2514 ביקשה ליצור כתובת ניהולית ברורה באמצעות הטלת האחריות להילולת ב־2025 על שר ירושלים ומסורת ישראל. אולם לאחר מכן חלו שינויי אחריות. השר מאיר פרוש, שעליו הוטלה האחריות להילולה באותה שנה - התפטר ביולי 2025; בהמשך מונה שר המשפטים יריב לוין לשר ירושלים ומסורת ישראל; ולקראת ההילולה ב־2026 האחריות הייעודית הוטלה על שר התקשורת שלמה קרעי.

ניהול ההילולה עדיין נשען על הסדרים נקודתיים, חילופי תפקידים ומינויים משתנים, ולא על מנגנון קבוע וברור. חוסר יציבות זה עלול לפגוע ברציפות הניהולית, בצבירת ידע מוסדי ובעבודת מטה ארוכת טווח, ואף להחליש את התמריץ לקדם חקיקת קבע מורכבת שאינה נדרשת רק לאירוע הקרוב.

הבעיה המרכזית נשארה

בחינת ההחלטה ויישומה מעלה שחשוב להבחין בין מענה נקודתי להילולה בשנה מסוימת לבין תיקון עומק של הכשלים שעליהם הצביעה ועדת החקירה הממלכתית. זה נכון שההחלטה אכן מגלמת חלק מהמלצות הוועדה ונותנת מענה לחלק מהבעיות שהוועדה זיהתה - אלא שהבעיה המרכזית היא שההחלטה אינה מממשת את מלוא תפיסת ועדת החקירה.

הוועדה לא ביקשה רק למנות שר אחראי לשנה מסוימת או להסדיר את ההילולה הקרובה, אלא לבצע שינוי מבני וקבוע בניהול מירון על ידי הסדרת חקיקה ייעודית של כלל היבטי ניהול המתחם, הקמת גוף מנהל קבוע כמו תאגיד ציבורי או אגף ממשלתי שיפעל לאורך כל השנה, והסדרת סמכויותיו, אחריותו ופעילותו, וכן לעגן בחוק את ניהול הילולת ל"ג בעומר כחלק מהסדר קבוע ולא כהוראת שעה מתחדשת.

לכן, העובדה שגם לאחר האסון המדינה ממשיכה להישען על הוראות שעה ועל הסדרים זמניים היא נקודת חולשה חמורה. מדובר באירוע קבוע, צפוי, רגיש ובעל סיכון גבוה, שאין סיבה שינוהל בכל שנה מחדש באמצעות פתרונות אד־הוק. ההחלטה משפרת את ההיערכות לאירוע מסוים, אך אינה פותרת את שאלות היסוד שנותרו פתוחות: מי מנהל את מתחם מירון בשגרה, מהו המבנה הקבוע של האחריות, כיצד מוסדרות סמכויות הניהול והבטיחות לאורך השנה, ומהו המנגנון המחייב שמבטיח שהלקחים לא יישארו תלויים בהחלטה זמנית לקראת כל הילולה.

במובן זה, החלטה 2514 היא צעד חשוב, אך חלקי בלבד. היא מצמצמת את הסיכון המיידי, אך עדיין לא משלימה את תיקון העומק שנדרש כדי למנוע חזרה של אותם דפוסי עמימות, דחיינות ופיזור אחריות - שזוהו על ידי הוועדה כגורמי שורש לאסון.