המאבק בין משרד האוצר לחברת החשמל מתלהט, וההכרעה תגרור השלכות של מיליארדי שקלים על תעריף החשמל ועל ההזדמנויות העסקיות. בלב המחלוקת עומדת השאלה - האם חברת החשמל תפריט את שארית יכולת הייצור שלה ותהפוך לחברת תשתית האחראית על פיתוח הרשת בלבד, או שתחזור להקים תחנות כוח חדשות ומודרניות? ישראל אינה המדינה הראשונה שמתמודדת עם הדילמה. גם באירופה נאבקו עשורים במונופולים בחשמל, עד שהאיחוד האירופי חייב ליברליזציה.
● מכרז רשות החשמל: רק 5% מהחשמל המוזל יגיע למשקי הבית
● מכון המחקר של הכנסת: הפרטת תחנות הכוח הוזילה את מחיר החשמל במעל 10 מיליארד שקל
כך, לפי דוח שהגישה חברת הייעוץ שלדור לאגף התקציבים באוצר, השוואה בינלאומית מלמדת כי המודל המקובל בעולם מבוסס על הפרדה בין ייצור החשמל לבין הקמת התשתית. הפרדה כזו נחוצה כדי למנוע ניגודי עניינים מבניים, אך לא פחות מכך, כדי לאפשר לחברת החשמל למקד את תשומת הלב ואת הונה המוגבל בשיקום ופיתוח תשתית ההולכה. מדובר ברשת שהוזנחה במשך שנים, ועל פי התוכניות הנוכחיות דורשת השקעה של כ־40 מיליארד שקלים.
בשלדור מזהירים כי "היעדר הפרדה מבנית במקטע החלוקה יוצר בעיות המשפיעות על התחרות ועל אימוץ אנרגיות מתחדשות". החשש המרכזי נובע מכך שחברת החשמל פועלת כמונופול הן בייצור והן בחלוקה. מצב זה יוצר "תמריץ מובנה לעכב את פיתוח מקטע החלוקה כדי להגביל תחרות בייצור", גם אם החשש הזה טרם התממש.
במילים פשוטות, חברת החשמל נדרשת לחבר לרשת ההולכה שלה את מי שמחר בבוקר יהיו המתחרים הישירים שלה בייצור. "ללא הפרדה מבנית אפקטיבית, ישראל מתקשה לממש את הפוטנציאל הטמון באנרגיות מתחדשות ובייצור מבוזר", מדגישים בשלדור. מנגד, בחברת החשמל מתעקשים כי הם מסוגלים לנהל את המערכים ללא ניגוד עניינים. אז איך פתרו את הפלונטר במערב?
צרפת: הקרובה ביותר לשאיפת חברת החשמל
בתום מלחמת העולם השנייה ובעקבות סדרת הלאמות, הפכה חברת החשמל של צרפת (EDF) למונופול אנכי עצום, ששלט הן בייצור האנרגיה והן בהולכתה. המצב נשמר עד שנות התשעים, השנים שבהן החל האיחוד האירופי לקדם מהלכי ליברליזציה ופתיחת שווקים בכל רחבי היבשת. אף שצרפת ניצלה את כוחה הפוליטי באיחוד כדי להתנגד לשינוי במשך שנים, הלחץ עשה את שלו ובסופו של דבר נאלצה החברה לפצל מתוכה את חברת ההולכה הלאומית (RTE).
התהליך התרחש בהדרגה. בתחילה הוגדרה RTE כחטיבה פנימית בלבד, אך בהמשך היא הפכה לחברה עצמאית שפועלת תחת הנהלה ודירקטוריון נפרדים, ותוך איסור מוחלט על כהונה כפולה של נושאי משרה בשני הגופים. ב־2017 בוצע צעד דרמטי עוד יותר, כאשר בלחץ הרגולטור האירופי נמכרו כמעט מחצית ממניות חברת ההולכה (49.9%) למשקיעים מוסדיים. כך, בעוד שהשליטה בתשתית נותרה בעיקרה בידי המדינה, השוק הפרטי הפך לשותף מרכזי בניהולה.
בו זמנית, חברת האם הצרפתית, שחזרה לבעלות ממשלתית מלאה, שמרה על דומיננטיות מוחלטת במקטע הייצור. היא אחראית כיום על כ־70% עד 75% מכלל ייצור החשמל בצרפת, נתון שחברת החשמל בישראל, שמייצרת כ־39% מהחשמל בלבד, יכולה רק לחלום עליו.
עם זאת, ההשוואה הזו טומנת בחובה הבדל משמעותי. הדומיננטיות הצרפתית נשענת כמעט לחלוטין על אנרגיה גרעינית, שנחשבת בצרפת לנכס אסטרטגי ואינטרס ביטחוני ראשון במעלה. EDF מחזיקה אמנם גם בנתח מסוים של אנרגיה מתחדשת, בעיקר הידרואלקטרית, אך הייצור באמצעות גז טבעי - המקטע המרכזי שבו פועלת חברת החשמל הישראלית - נותר כולו בידיים פרטיות. המשמעות היא שאף שהמודל הצרפתי נראה כמו החלום של חברת החשמל, ההבדלים המבניים בין המדינות עצומים, וספק רב אם החברה המקומית הייתה מאמצת אותו.
הולנד: הקרובה ביותר לשאיפת האוצר
הדוגמה ההפוכה לריכוזיות הצרפתית היא הולנד. המבנה השלטוני בהולנד מבוזר ומחולק לפרובינציות ורשויות מקומיות. בהתאם לכך, אספקת החשמל נחשבה שם תמיד לעניין מוניציפלי מובהק, ולאורך השנים נוצרו במדינה מונופולים מקומיים ששלטו בשרשרת כולה - החל מייצור האנרגיה, דרך הולכתה ועד לחלוקה הסופית לצרכנים. ברגע שהולנד החלה לאמץ את הדירקטיבה האירופית, היא שינתה את פניה לחלוטין. כיום, מקטע ייצור החשמל במדינה מופרט לחלוטין, ו־100% מיכולת הייצור נמצאת בידיים פרטיות. תחנות הכוח ומתקני האנרגיה - המבוססים על גז, רוח ושמש - מוחזקים בבעלות חברות פרטיות הולנדיות ובינלאומיות כאחד.
תשתית ההולכה הארצית, לעומת זאת, מנוהלת על ידי חברת Tennet, שנמצאת בבעלות משרד האוצר ההולנדי. כל קו חשמל מעל מתח מסוים נמצא בהכרח תחת אחריותה של החברה, המשמשת גם כמנהלת המערכת. היא פועלת כמקבילה של "נגה" הישראלית, ומכריעה אילו תחנות כוח פרטיות יספקו חשמל לרשת, מתי ובאיזו עוצמה.
בכל הנוגע לחלוקת החשמל במתח נמוך לצרכנים, הולנד הולכת רחוק אפילו יותר מהשאיפות הגדולות ביותר של האוצר הישראלי. במדינה פועל מספר רב של חברות חלוקה אזוריות, הנמצאות בבעלותן של הרשויות המקומיות והפרובינציות. בצורה זאת, הקמת תשתיות החשמל הדרושות להרחבת ערים ושכונות נעשית על ידי הרשות המקומית, ללא צורך בתלות בחברה ממשלתית.
"חברת החשמל זה לא המן הרשע"
חן אלעזר, ראש צוות בשלדור, מסביר כי "בצרפת, חברות אחרות מעורבות בהולכה, בעוד שבהולנד הן בבעלות ממשלתית ישירה. המטרה היא כמובן למנוע את ניגוד העניינים הזועק: לא ייתכן שחברת התשתית תצטרך לתת שירות יעיל למתחרות הישירות שלה".
בשלדור מספרים על עדויות שהגיעו מיצרני החשמל הפרטיים בישראל, שממחישות כיצד נראה המצב שבו חברת החשמל נהנית מכפל כובעים ומשלבת ייצור והולכה יחד. לפי העדויות, חברת החשמל "מציבה חסמים שונים לחיבור יצרנים פרטיים לרשת", "מציגה דרישות נוספות המוצגות לאחר התחלת פרויקטים" ואף "מתעכבת בהתקנת מערכות לניהול מבוזר ברשת החלוקה". עיכובים מסוג זה מקשים על פיתוח משק אנרגיה מודרני ותחרותי, ומסבירים מדוע באוצר מתעקשים כעת על רפורמה.
נתי בירנבוים, מנכ"ל פורום יצרני החשמל הפרטיים, מסביר כי "חברת החשמל זה לא המן הרשע, זו חברה עם אנשים טובים - אבל היא התבלבלה ואיבדה את דרכה". לטענתו, ניגוד העניינים המובנה בתוך החברה מייצר כשלים, ועל כן עליה להתמקד קודם כל במקטע ההולכה - התחום בו קיים מונופול גיאוגרפי טבעי שמצדיק בעלות ממשלתית. אלא שגם במגרש של ההולכה, בירנבוים מזהיר כי "היא מונופול ממשלתי לא יעיל", ומציע להביט על חברת תשתית ממשלתית אחרת שמציגה מודל פעולה הפוך, נתג"ז (נתיבי גז לישראל). לדבריו, נתג"ז "מוציאה את כל ההקמה למיקור חוץ, ומתפקדת כחברה מפקחת ומנהלת פרויקטים בלבד". את מקטע הייצור, כך סבור בירנבוים, יש להשאיר בידיים פרטיות - ואת החלוקה לצרכנים הוא רוצה להוציא לידי רשויות מטרופוליניות: "כשראש עיר רוצה לפתוח מדרכה ולהטמין קו חשמל, לא יכול להיות שזה לא יהיה בניהולו".
בחברת החשמל דוחים את הטיעונים, ומבהירים כי ההשוואה לאירופה "מטעה ואינה במקומה לישראל, שהינה אי אנרגטי עם משאבי קרקע מוגבלים". בחברה מסבירים כי "ככלל, במדינות אירופה חברות החשמל הורטיקאליות המסורתיות נשארו רובן ככולן פעילות במקטע הייצור, בהינתן יתרונותיהן היחסיים, בין היתר, בכל הקשור לידע, הניסיון שצברו והנכסים הרלוונטיים שבבעלותן".
עוד טוענים בחברת החשמל כי "בהינתן כשל השוק בישראל, הנובע מחוסר בהיצע חשמל מספק, קיומו של שוק פרטי ריכוזי עם מספר שחקנים מצומצם הציף את מחירי החשמל וגרף ליצרנים הפרטיים רווחים דימיוניים, עד כדי כך שהרגולטור נזעק ונדרש להגביל את מחירי האנרגיה שאותם יצרנים מציעים לפקח עליהם".
