קוראי המדור מכירים את הדפוס היטב: הממשלה מקבלת החלטה, מגדירה משרד אחראי וקובעת לוח זמנים, ושנה או שנתיים אחר כך מתברר שחלק ניכר מהסעיפים יושם חלקית, או לא יושם כלל. הנטייה הטבעית היא לחפש אשמים - שר שלא התעניין, מנכ"ל שהתחלף, פקיד שגרר רגליים. אבל מה אם הבעיה אינה באנשים בכלל?
● המוניטור | המענה לשורדי הנובה: המעטפת קיימת, הליווי עוד חסר
● המוניטור | ישראל רוצה יותר עולים, אבל מתקשה לספק להם קורת גג
זו בדיוק הטענה של מסמך מדיניות חדש של המרכז להעצמת האזרח, שנכתב בהובלת רון צור, מנכ"ל Sparks המכהן כחבר בפורום המומחים של המרכז להעצמת האזרח, ובסיוע מחקרי של המכון לאסטרטגיית עתיד לישראל (ISFI). לפי המסמך, ישראל סובלת "מארכיטקטורה שלטונית פגומה: מערך קבוע של 'כללי משחק' המייצר באופן שיטתי החלטות שאינן אופטימליות ויכולת ביצועית נמוכה, ללא תלות בזהות מקבלי ההחלטות". הפעם המוניטור חורג מהפורמט הרגיל: במקום לבדוק החלטה אחת, ננסה להבין מה תוקע את כולן.
ארבע משפחות של חסמים מבניים
חשבו על משחק שבו הכללים מתגמלים מסירה לאחור, או כדרור לרוחב - במקום להבקיע שער. אפשר להחליף את כל השחקנים, ועדיין הכדור ינוע לאותו מקום לא אופטימאלי. כך גם במדינה: חסם מבני הוא מאפיין קבוע של מערכת הממשל - בחוק, בנוהלים או במבנה הארגוני - שמייצר תוצאות גרועות שוב ושוב, בלי קשר למי שמכהן.
רון צור מציע ארבעה סימנים לזיהוי חסם כזה: הוא נשמר לאורך שנים, כנסות וממשלות; הוא אינו תלוי בזהות שר או פקיד; הוא מייצר דפוס חוזר של החלטות לא־מיטביות או של אי־ביצוע; והוא עמיד מאוד בפני תיקונים חלקיים. מכאן ההבחנה החשובה ביותר במסמך: בין הסימפטום, שהוא כשל נקודתי וגלוי, לבין השורש, שהוא הכללים עצמם. מי שמטפל רק בסימפטום, נידון לחזור לאותה נקודה.
למה זה קורה? כלכלנים קוראים לזה "שיווי משקל": כשכללי המשחק לא משתנים, השחקנים בוחרים שוב ושוב באותן פעולות, וכל איסור חדש פשוט נעקף. דוגמה רלוונטית לשיח העכשווי היא, שמצויין במסמך היא, ההחלטה לדחיית השירות הצבאי של כ־400 בחורי ישיבות, שעליה הורה דוד בן־גוריון בשנת 1948 (לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת). ההסדר נולד בנסיבות מסוימות שהיו נכונים לאותן שנים, אך המשיך לשכפל את עצמו גם כשהמציאות השתנתה מן הקצה אל הקצה.
המסמך ממיין את החסמים לארבע "משפחות", וכל אחת עונה על שאלה אחרת: מבנה ותמריצים פוליטיים - למה המערכת מקבלת החלטות לא־מיטביות?; ממשל, ניהול וביצוע - למה המדינה מתקשה לבצע את ההחלטות של עצמה?; תכנון אסטרטגי - למה המדינה מגיבה למציאות במקום לעצב אותה?; ריכוזיות - היכן מתקבלות ההחלטות, וכמה גמישה המערכת?
כשמשרד ממשלתי הוא מטבע פוליטי
נתחיל מהמשפחה הראשונה - בהיעדר חוקה, קובע המסמך, מספר השרים והמשרדים נקבע לפי צורכי הרכבת קואליציה ולא לפי צורכי המדינה. אחרי הצטרפות המחנה הממלכתי באוקטובר 2023, למשל, מנתה הממשלה ה־37 38 שרים. ולפי דוח מבקר המדינה על מבנה הממשלה (מאי 2026), ב־2024 פעלו בישראל 31 משרדי ממשלה, לעומת 11 עד 21 במדינות ההשוואה. חוק המשילות מ־2014 הגביל את הממשלה ל־18 שרים בנוסף לראש הממשלה, אבל ההגבלה הושעתה כבר בהקמת הממשלה ה־34 ובוטלה סופית ב־2020, עם הקמת ממשלת החילופים. הסיבה, לפי המסמך, פשוטה: משרת שר היא עדיין "מטבע" קואליציוני.
לזה מצטרפת אי־היציבות; לפי מבקר המדינה, רק 4 מתוך 37 ממשלות ישראל השלימו כהונה של ארבע שנים, ומשך הכהונה הממוצע של ממשלה הוא כשנתיים (24.6 חודשים). כשזה אופק הזמן, טוען המסמך, התמריץ של הדרג הנבחר הוא להציג הישגים מהירים, בעוד שהשקעות שתועלתן תגיע בעוד חמש או עשר שנים - תשתיות, חינוך, רפורמות בשוק העבודה - נדחקות הצידה. ולראיה - לישראל אין כל אסטרטגיה ארוכת טווח, אין יעדים לאומיים, אין אופק תפקודי.
את כל זה אמורה לבקר הכנסת. אלא שלפי המסמך, הכלים שבידיה מוגבלים: לוועדות הכנסת אין יכולת אפקטיבית לכפות הופעה של נציגי הממשלה או להטיל סנקציה על אי־מסירת מידע. רוב הוועדות הנושאיות אינן מקבילות למבנה משרדי הממשלה, ולרובן חסרה תמיכה מקצועית עצמאית. כל חבר כנסת זכאי לשלושה עוזרים, ולשם השוואה, שירות המחקר של הקונגרס האמריקאי לבדו מעסיק יותר מ־600 עובדים (לפי ספריית הקונגרס). התוצאה, לפי המסמך, היא כנסת לא אפקטיבית שמתקשה לעקוב אחר ביצוע החוקים שהיא עצמה מחוקקת, ובהם חוק התקציב.
כאן מגיע הפרדוקס הישראלי, שהמסמך מסביר בעזרת תאוריית "שחקני הווטו" של החוקר ג'ורג' צבליס: ככל שיש יותר גורמים שהסכמתם נדרשת לשינוי, קשה יותר לזוז מהמצב הקיים. בישראל, כל שותף קטן בקואליציה יכול לחסום. כך נוצרות ממשלות לא יציבות, לצד מדיניות מקובעת - שתי בעיות שנולדות מאותו שורש.
מה קורה כשאף אחד לא מקבל את האחריות?
המשפחה השנייה עוסקת במה שקורה אחרי שההחלטה מתקבלת. כאן, לפי המסמך, החסם המרכזי הוא פיצול: תחומים רבים מפוזרים מלכתחילה בין כמה משרדים, בלי מרכז הכרעה אחד. מבקר המדינה מנה בין מאי 2020 לדצמבר 2024 76 שינויים במבנה הממשלה, ובהם כ־50 העברות של תחומי פעילות בין משרדים. מעבר כזה נמשך בממוצע כ־7.5 חודשים - כ־31% ממשך הכהונה הממוצע של ממשלה. כלומר, ממשלה עלולה להקדיש כמעט שליש מזמנה ל"פירוק והרכבה" ארגוניים. ורק ב־5 מתוך 75 מעברים הוצגו לשרים נתוני תקציב.
הבעיה נחשפה במלואה דווקא בעת חירום. לפי דוח מבקר המדינה על ניהול התחום האזרחי במלחמת "חרבות ברזל" (ספטמבר 2025), עלה כי 48 מוקדי חירום טלפוניים הופעלו על ידי 33 גופים ממשלתיים, לעיתים בכפילות. הקבינט החברתי־כלכלי קיים חמש ישיבות בלבד בשנה הראשונה למלחמה, ופורום המנכ"לים קיים 27 דיונים בחודשים הראשונים שלה - בלי לקבל אף החלטה. המסמך מגדיר זאת כהיעדר "גורם אחראי יחיד": כשאין מי שאחראי סופית לתוצאה, כל גורם יכול להצביע על האחר.
גם בשגרה הנתונים מספרים סיפור דומה. לפי דוח אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה על ביצוע החלטות הממשלה ב־2025, מחצית מהמשימות שנתקלו בחסם (50.1%) נתקעו בגלל חסמי ניהול תקציב, ובפרט דרישה תקציבית שלא הועברה. שיעור הביצוע אמנם עלה, מכ־74% ב־2024 לכ־85% ב־2025, אבל לפי המסמך, המערכת עדיין מצטיינת בדיווח על פעולות ועל ניצול תקציב, ומתקשה לענות על השאלה הפשוטה: האם המדיניות עבדה?
המשרדים מתווכחים, ההחלטות נתקעות
אחד החסמים שחוזרים שוב ושוב בניתוחים של פערי הביצוע הוא המחלוקות בין משרדי הממשלה. בנתוני אגף ממשל וחברה על 2025, "חסמי שיתוף פעולה" בין משרדים היו החסם השני בגודלו, עם 16.1% מהחסמים, אחרי חסמי ניהול התקציב. גם הדוח המסכם של המרכז להעצמת האזרח על חסמים בולטים ביישום החלטות ממשלה (2024) זיהה את חוסר התיאום הבין־משרדי כאחד האתגרים העיקריים: מחלוקות על חלוקת האחריות והסמכויות, מחלוקות על המדיניות עצמה, ומדיניות שאינה מחלחלת למשרדים שנדרשים לקחת חלק ביישום, אף שאינם אחראים לו ישירות.
הבעיה אינה חדשה. בדוח מ־2011 מצא מבקר המדינה לפחות 40 מחלוקות מהותיות בין משרדים בשנים 2006 עד 2010, שחלקן נמשכו יותר מעשור ופגעו ישירות באזרחים. בתחום התכנון והבנייה, למשל, פועלים בין 20 ל־30 גורמים מאסדרים, לפי דוח של מקינזי מ־2023.
לפי המסמך, הכשל כאן "אינו מקצועי אלא פוליטי־מבני": המערכת לא יצרה חלוקת עבודה ברורה ולא מנגנון מוסדר ליישוב מחלוקות. כך היא נשענת על צוותים בין־משרדיים אד־הוק, ותלויה באיכות האנשים שבהם יותר מאשר ביעילות המנגנון עצמו.
המדינה מגיבה למשברים, ולא נערכת אליהם
המשפחה השלישית מסבירה למה המדינה מגיבה למשברים במקום להקדים אותם. לפי המסמך, בישראל אין גוף תכנון לאומי מתכלל. מבקר המדינה מצא ב־2023 שהערכת המצב האסטרטגית של המועצה הלאומית לכלכלה, שאמורה להיערך מדי שנה, אושרה בממשלה רק פעמיים - ב־2013 וב־2015.
וזה לא שהאתגרים אינם ידועים: לפי תחזית הלמ"ס, חלקם של החרדים באוכלוסיית גילאי העבודה (25 עד 64) יזנק מ־7.5% ב־2015 ל־26% ב־2065. ולפי מבקר המדינה (2026), מועצת הביטוח הלאומי כבר אישרה תקציבים גירעוניים לשנים 2024 עד 2026, וקרן הרזרבה שלו צפויה להתרוקן ב־2035. "הפער", קובעים חוקרי המרכז, "הוא בין ההכרה לבין המעשה".
המשפחה הרביעית היא הריכוזיות העודפת. ישראל היא שיאנית ה־OECD במדדי ריכוזיות, וזהו אינו פרמטר המשקף הישג או הצלחה, נהפוך הוא. המסמך אמנם נותן קרדיט לאגף התקציבים, שריסן אינפלציה וגירעונות לאורך השנים. ועדיין, לפי החוקרים, מודל "שומר הסף" (שאגף התקציבים הוא אחד מהם), הפך עם הזמן לחסם בפני עצמו, שניוון את יכולת התכנון והביצוע של המשרדים.
באופן כללי, בדרג המקצועי, השתרשה עם השנים תרבות של "איזונים ובלמים", כאשר זהו תרגום מעוות ובירוקרטי למושג המקורי "Checks and balances" שעוצב במקור על ידי מנסחי החוקה של ארצות הברית בהקשרי האיזורים בין הרשויות. בהתיחס להעברת סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי - לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, גם אחרי החלטת הממשלה לביזור סמכויות, רק בשש מתוך 31 הסמכויות שסומנו מדובר בהעברת סמכות של ממש. בפועל, כך לפי המסמך, האחריות נשארת מקומית, אבל הגמישות נשארת מרכזית.
מעגל קסמים שלילי של בעיות קבועות
הנקודה החשובה ביותר במסמך היא שהחסמים האלה אינם רשימה של בעיות נפרדות, אלא מערכת אחת שמזינה את עצמה. היעדר עוגן יציב לכללי המשחק מוליד אי־יציבות; אי־היציבות מולידה ריכוזיות וקריסת תכנון; אלה מולידים כשל ביצוע; וכשל הביצוע מחליש את אמון הציבור בכללי המשחק ומזין מחדש את אי־היציבות. החוקרים מכנים זאת, בעקבות זוכי פרס נובל דארון אסמוגלו וג'יימס רובינסון, "מעגל הקסמים השלילי" - בגרסתו הישראלית.
זה גם מסביר למה תיקונים נקודתיים נכשלים. הבחירה הישירה לראשות הממשלה, שעוגנה ב־1992, בוטלה ב־2001 בלי לפתור את הפיצול המפלגתי. העלאת אחוז החסימה מ־2% ל־3.25% לא ביטלה את הצורך בקואליציות מרובות שותפים. והחוק הנורבגי, שנועד לפנות חברי כנסת לעבודה הפרלמנטרית, הוא לפי המסמך "תיקון לסימפטום" ולא לשורש.
ולמעגל הזה יש מחיר. לפי הסקירה הכלכלית של ה־OECD על ישראל (2025), חבילת רפורמות מבניות נבחרות עשויה להעלות את התוצר לנפש ב־5.5% בתוך עשור. לפי חישוב המסמך, במחירי 2024 מדובר בסדר גודל של כ־110 מיליארד שקל.
בשורה התחתונה: דרוש טיפול שורש
מול אתגרים ביטחוניים, כלכליים וחברתיים, ישראל זקוקה לממשלה מתפקדת - ומהר. סבב בחירות נוסף לא יעלה רק את מחיר הקלפי: לפי המסמך, ממשלות מעבר אינן יכולות לאשר תקציב או לקבל החלטות אסטרטגיות, וכל חודש של קיפאון דוחה גם את ההתמודדות עם האתגרים ארוכי הטווח.
אלא שהרכבת ממשלה היא רק תנאי פתיחה, והיא ממש לא סוף פסוק. ממשלה שתקום על אותם כללי משחק תיתקל באותם חסמים, ולכן היא תצטרך לטפל בשורש ולא רק בסימפטום.
