בניין עיריית חיפה / צילום: Shutterstock, Pioneerka888
מתחם מקרקעין רחב־ידיים בבעלותה של החברה הממשלתית תשתיות נפט ואנרגיה (תש"ן) לא חויב בתשלום ארנונה במשך שנים. גם לאחר שהמקרקעין, אשר בעבר היו מחוץ לתחום השיפוט של כל רשות מקומית, צורפו לתחום המוניציפלי של עיריית חיפה ב-2005, העירייה לא שלחה לחברה דרישת תשלום, והחברה לא יזמה הסדרה של הנושא.
● חיסכון של מיליונים: הפסיקה שלחברות ההייטק כדאי להכיר
● עסקה בשבוע | "אין עסקאות כאלה": בכמה נמכרה בסטה של ירקות בשוק מחנה יהודה?
● מענק של 50 אלף שקל לרכישת דירה זולה? רוב הזוכים ויתרו
ב־2021 העירייה "התעוררה" ושלחה לתש"ן הודעת חיוב ארנונה בסך של כ־6.6 מיליון שקל, ביחס לשבע השנים שקדמו לכך - בהתאם למגבלות ההתיישנות - מה שהעלה את השאלה האם אפשר לחייב אותה רטרואקטיבית או שעיריית חיפה תפסיד מיליוני שקלים, וכאן נכנסה התשובה המפתיעה של בית המשפט.
העליון החליט שלא לקבל במלואה אף אחת מעמדות הצדדים, וקבע כי בגלל ששני הצדדים אשמים במחדל שהוביל לאי־התשלום, יוטל חיוב ארנונה רטרואקטיבי, אך הוא יהיה חלקי.
השופטים ציינו כי "האשם רובץ לפתחם של שני הצדדים. עיריית חיפה נהגה במידה רבה של רשלנות בהימנעותה רבת־השנים ממשלוח הודעות חיוב בארנונה למשיבה, ואילו המשיבה מצדה טמנה ראשה בחול וקיוותה שמזלה יוסיף לשחק לה, ואף לא טרחה להודיע למנהל הארנונה על שינוי החזקה במקרקעין". לכן, החיוב הרטרואקטיבי הוגבל למשך שלוש שנים בלבד.
העובדות: קרקע שלא חויבה בארנונה מ־1974
החברה הממשלתית תש"ן רשומה כבעלים של מקרקעין הנמצאים במתחם בתי הזיקוק בכרמל מאז 1974. באוקטובר 2007 השכירה תש"ן את המקרקעין לצד שלישי לצורך עיבודם החקלאי. בהסכם נקבע, בין היתר, כי על השוכרת יחולו תשלומם של מסים, לרבות ארנונה כללית, אך תש"ן לא הודיעה לעירייה על העברת החזקה במקרקעין.
על־פי חוק, קרקע בייעוד חקלאי שלא נעשה בה שימוש אינה חייבת בארנונה, אך השימוש החקלאי שעשתה השוכרת במקרקעין היה עונתי, ולא באופן רציף לאורך השנה כולה.
באוגוסט 2021 שלחה עיריית חיפה דרישה לתשלום ארנונה ביחס למקרקעין בסיווג "קרקע חקלאית" עבור השנים 2015־2021 בסכום כולל של 6,658,267 שקל. תש"ן התנגדה לחיוב הרטרואקטיבי, ובמקביל טענה כי אם חל חיוב, הוא חל על שוכרת הקרקע. העירייה דחתה את ההשגה, ומאחר שתש"ן לא מסרה הודעה על העברת החזקה עד ההשגה, נקבע כי היא זו שנושאת בחובת תשלום הארנונה עד למועד זה.
המחלוקת הגיעה לבית המשפט המחוזי בחיפה, בערעור שהגישה תש"ן בטענה כי יש לבטל את החיוב מחמת היותו רטרואקטיבי. נטען כי העירייה ידעה בפועל, לאורך שנים, שהיא בעלת המקרקעין, והיה באפשרותה לשלוח לה דרישות תשלום במועדים הרלוונטיים.
עוד נטען כי סכום החיוב השנתי בארנונה גבוה פי כמה וכמה משיעורם של דמי השכירות לפי ההסכם עם השוכרת, וכי אילו הייתה יודעת על גובה החיוב, היא הייתה נמנעת מהשכרת המקרקעין בסכום שאינו רווחי עבורה.
מנגד, העירייה טענה כי לא ידעה על קיומם של המקרקעין ועל השימוש שנעשה בהם עד 2020, אגב ניהול הליך משפטי אחר, וכי היה על תש"ן להודיע לה על תחילת העיבוד החקלאי של המקרקעין ועל זהות המחזיק.
הכרעת המחוזי: הפסד של מיליונים לעירייה
המחוזי דחה את עמדת העירייה, תוך שהוא קובע כי הכנסותיה של רשות מקומית מארנונה הן חלק מתקציבה השנתי, ועל כן חיוב המתייחס לשנים קודמות הוא חיוב רטרואקטיבי שברגיל הוא פסול. עוד נקבע כי מידת האשמה של העירייה בחיוב הרטרואקטיבי מצדיקה במקרה זה לבטלו, וכי רשות מקומית סבירה הייתה פועלת לאיתור המקרקעין הנמצאים בתחום שיפוטה.
לצד זאת, המחוזי ציין כי גם תש"ן לא פעלה כשורה, שכן הייתה מודעת לאפשרות שהיא תידרש לשלם ארנונה, ואף שיקפה זאת בהסכם השכירות שלה. אולם במכלול הנסיבות, המחוזי סבר כי יש לייחס את עיקר המשקל לפגם שנפל בהתנהלותה של הרשות המינהלית.
ההפסד של 6.6 מיליון שקל בחיוב ארנונה לא התקבל בעיריית חיפה יפה, וזו הביאה את המחלוקת אל פתחו של העליון. בערעור שהגישה הדגישה העירייה כי תש"ן הייתה מודעת לחובתה לשלם ארנונה, כפי שהדברים עולים מהוראות החוזה שנעשה בינה לבין השוכרת.
עוד נטען כי בשל מיקומם של המקרקעין ואופי הגידולים הנעשים בהם, לא היה ביכולתה לדעת כי המקרקעין הושכרו, וכי החל בהם עיבוד חקלאי, בנסיבות שבהן לא קיבלה הודעה על כך בהתאם לדרישות הדין.
בנוסף, העירייה טענה כי זו אינה הפעם הראשונה שבה תש"ן מתחמקת מתשלומי ארנונה בגין נכסיה, והפנתה להליך נוסף שהתנהל בעבר בין הצדדים בנושא. העירייה הוסיפה כי תש"ן נמנעה מלדווח לעירייה על השכרת המקרקעין מתוך מטרה ברורה לחמוק מתשלום הארנונה.
מנגד, תש"ן טענה כי צדק המחוזי כשקבע כי ככלל אין מקום להטלת חיובים באופן רטרואקטיבי.
העליון: שני הצדדים אשמים. שניהם ישלמו
שופטת בית המשפט העליון דפנה ברק־ארז, בהסכמת השופטות יעל וילנר ורות רונן, קיבלו חלקית את ערעורה של עיריית חיפה. ברק־ארז ציינה כי "נקודת המוצא לדיון היא עמדה שלילית וחשדנית נגד חיוב רטרואקטיבי בארנונה" בשל "הפגיעה בהסתמכות, לנוכח הציפייה הסבירה של המחזיק שהעירייה תודיע מבעוד מועד על שיעור החיוב בארנונה".
עם זאת, ברק־ארז ציינה כי השיקול של הגנה על הסתמכות נחלש במידה משמעותית כאשר מדובר במקרה שבו הנישום אינו משלם כל ארנונה, וזאת כאשר מושכלות יסוד הן שהחזקה בנכס מחייבת בארנונה. "היותו של נכס 'נעלם' מבחינת חיובי הארנונה אמורה למצער להדליק 'נורה אדומה' מבחינת המחזיק. מי שלא משלם ארנונה על בסיס ההנחה ש'היה לו מזל', אינו יכול לטעון להסתמכות סבירה, והוא בגדר נוטל סיכון שהוא גם 'על סיכונו'".
ברק־ארז הדגישה עוד כי "ככל שהמחזיק אינו משוכנע שהוא זכאי לפטור מתשלום ארנונה - למשל, אם הוא סבור כי מדובר במקרקעין חקלאיים שבהם נעשה שימוש עונתי בלבד - ביכולתו לפנות למנהל הארנונה לבירור הסוגיה. מכל מקום, אין ביכולתו להניח, וממילא להסתמך, על היעדר חבות, ודאי בנסיבות שבהן נעשה שימוש במקרקעין, גם אם לשיטתו זהו שימוש חלקי בלבד".
על הרקע הזה, בשונה מהמחוזי, נקבע בעליון כי יש לייחס משמעות מעשית לכך שגם תש"ן הפרה את חובת ההגינות שלה כלפי העירייה, במיוחד נוכח העובדה שמדובר בחברה ממשלתית גדולה - גוף הפועל כשהוא מלווה בייעוץ משפטי, ופעילותו מקיימת קשר ישיר לזירה הציבורית.
לגישת השופטים, הגבלת החיוב למשך שלוש שנים בלבד מבטאת את האיזון הראוי בין האשם של העירייה לאשם של תש"ן.
מומחים: העליון במסר ברור לשני הצדדים
לדברי עו"ד רוית ברעם־מזור, שותפה מובילה בתחום המיסוי המוניציפלי במשרד ארנון, תדמור־לוי, ישנם כמה חידושים בפסק הדין.
לדבריה, "כל עוד ניתן לייחס אשם כלשהו לנישום, הוא צפוי לחיוב רטרואקטיבי מסוים, ולא תיושם לגביו הפסיקה השוללת חיובים רטרואקטיביים באופן מוחלט.
"מנגד, גם אם דבק אשם בנישום, יקשה על הרשות לחייבו רטרואקטיבית לתקופה של שבע שנים או אף לתקופה של יותר משלוש שנים, מהטעם שחובת ההגינות החלה עליה מחמירה יותר מזו החלה עליו".
עו"ד איתי בסיס, שותף וראש מחלקת מיסוי עירוני במשרד פירון, מוסיף כי "העליון חייב את תש"ן בשלוש שנים של חיוב רטרואקטיבי, לעומת שנתיים בפסק דין דומה שניתן בעבר בנושא זה, וזאת בין השאר מאחר שהחיל 'אשם תורם' נוסף לחברה, לאור היותה חברה ממשלתית גדולה.
"בכך חידש העליון היבט נוסף בנושא החיוב הרטרואקטיבי, והוא שישנם נישומים בעלי חובת דיווח מוגברת בכל הקשור לגילוי ודיווח לרשות על נכסים המצויים בחזקתם, דבר שככל הנראה יוביל רשויות לנסות ולהרחיב את מעגל הנישומים ש'יזכו' לקבל חיובי ארנונה רטרואקטיביים".