בימים אלו מקודמים כמה הסכמי גג גדולים - האם הם ייבלמו? / צילום: Shutterstock
היועצת המשפטית של משרד הבינוי והשיכון תביא לעצירת החתימה על הסכמי הגג הבאים? בחוות־דעת ששלחה לאחרונה עו"ד אפרת פרוקצ'יה למשנים ליועצת המשפטית לממשלה, ד"ר גיל לימון ועו"ד כרמית יוליס, היא כותבת כי נדרש לקבוע כללים וקריטריונים אחידים לעבודת רשות מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון סביב ההסכמים, ולקבוע סדרי עבודה לוועדה לתכנון ולפיתוח (הוות"פ), אשר אחראית בין היתר על אישור ההסכמים. לדבריה, "ללא קביעת כללים כאמור, לא ניתן יהיה לחתום על הסכמי גג חדשים".
● לאחר ההתנגדות החריפה לתיקון לחוק: חוק הוותמ"ל בדרך להארכה בשנה
● ראיון | "המחיר הריאלי של הדירות ירד ברוב האזורים בארץ"
נזכיר כי הסכמי הגג הם תוצר של החלטת ממשלה מספר 768 מאוקטובר 2013, אשר מטרתה הייתה להסיר "חסמי שיווק ופיתוח". ההסכמים מתמרצים את ראשי הערים שמולם הם נחתמים לקדם הקמת עוד יחידות דיור בתחומי הרשויות שבראשן הם עומדים, בתמורה לקידום הפיתוח של העיר. לאורך השנים נקבעו בכמה החלטות ממשלה המשכיות מכסות נוספות להסכמי גג, וכך נחתמו עד היום יותר מ־40 הסכמי גג, בהם כאלו שאפשרו קידום הקמת שכונות גדולות כדוגמת רובע שדה דב בצפון תל אביב־יפו, שכונת גליל ים בהרצליה, המבואות הדרומיים בחיפה ועוד.
בימים אלו מקודמים עוד כמה הסכמי גג גדולים, בהם הסכם הגג לתוספת כ־32 אלף יחידות דיור בנתיבות, יותר מ־7,000 יחידות דיור בצפת וכ־7,000 יחידות דיור בירוחם. חוות־הדעת שכתבה היועצת המשפטית של משרד הבינוי והשיכון, עו"ד פרוקצ'יה, עשויה לעצור את החתימה על הסכמים אלו. נזכיר כי בוועידת הדרום לעסקים של גלובס שנערכה לפני כשבועיים ציין מנכ"ל רמ"י, עו"ד ינקי קוינט, כי "אגף התקציבים במשרד האוצר לא חתם על הסכם הגג לנתיבות שחתמנו עליו מול העירייה בספטמבר 2024".
"החלטות על הקצאת מיליארדים נעשות ללא בקרה"
בחוות־דעתה פורטת עו"ד פרוקצ'יה שלוש סוגיות עיקריות שנכון להיום מעוררות בעיות משפטיות רבות. הסוגיה הראשונה היא סוגיית "תשתיות־העל" שעליהן מסוכם במסגרת הסכמי הגג: מדובר בתשתית המשרתת אזורים שונים בעיר, כולל התוכנית או התוכניות הנכללות בהסכם, אך אינה נמצאת בתחומיהן של תוכניות אלו - תשתית נדרשת לתפקוד העיר כולה, כמו גשרים, כבישי גישה, תשתיות ביוב עירוניות ועוד.
לדברי פרוקצ'יה "חלק גדול מתשתיות־העל כלל לא חיוני להקמת יחידות הדיור החדשות (שאמורות להיבנות במסגרת ההסכם - י"נ), אלא ניתן לרשות המקומית כתמריץ לקדם שיווקים בתחומה. רשימת תשתיות־העל נקבעת בהסתמך על משא ומתן שנערך בין משרד הבינוי והשיכון או רשות מקרקעי ישראל אל מול ראש העיר הרלוונטית, וזאת בהתאם להעדפותיו ודרישותיו.
"חלק לא קטן מהסכום מועבר לטובת תשתיות שכלל אינן הכרחיות, שהן תוצאה של משא ומתן אל מול ראשי העיר, ללא כל קריטריונים שמסדירים אותן. "נכון להיום יישום הסכמי הגג והעברת התשלומים עוברים מהמדינה לרשות המקומית באופן ישיר, ללא ועדת תמיכות או ועדת מכרזים, ולמעשה כלל לא עוברות בחינה משפטית".
הסוגיה השנייה נוגעת לעבודת הוועדה לתכנון ולפיתוח, הוות"פ - זו המאשרת את ההתקשרות בהסכם הגג עם רשויות מקומיות, מאשרת אומדן עלויות פיתוח, מאשרת את רשימת תשתיות־העל וקובעת את שיעור הדירות שיוקצו לדיור בהישג יד.
לדברי פרוקצ'יה, לא נקבעו סדרי העבודה של הוות"פ, זאת למרות שכך נקבע בהחלטת ממשלה. "הוועדה מעולם לא קבעה סדרי עבודה, ומעולם לא אושרו כללים המבטיחים אחידות בקביעת עקרונות העומדים בבסיס הסכמי הגג", היא כותבת. "הוועדה לא מלווה בשוטף על ידי ייעוץ משפטי או על ידי חשבי המשרדים, והחלטות על הקצאת מיליארדי שקלים נעשות ללא בקרה של שומרי הסף וללא כללים ברורים ושקופים. בסופו של יום מרוכז כוח אדיר בידי ועדה מצומצמת הפועלת ללא פיקוח, ללא קריטריונים ובחוסר שקיפות".
הסוגיה השלישית היא תחרות שנוצרה בין משרד הבינוי והשיכון לבין רשות מקרקעי ישראל, כשני הרגולטורים אשר עורכים את ההתקשרויות במסגרת הסכמי הגג. "תחרות בין גופים שונים היא דבר נכון אשר תורם להגברת יעילות ולהוזלת עלויות", כותבת היועצת המשפטית של משרד הבינוי והשיכון, אך "לא כך הוא ביחס לשני רגולטורים, אשר מתחרים ביניהם אל מול הגופים הכפופים להם.
"נכון להיום, רשות מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון מתחרים ביניהם על עריכת ההתקשרות בהסכמי גג או פיתוח עם רשויות מקומיות. אין כל חלוקה פנימית בין שני הגופים לגבי אזורי פעילות, ולמעשה כל גוף מתחרה על ליבם של ראשי הרשויות על מנת שיבחרו לחתום עימו על הסכמי הגג. התחרות הזו מובילה למעשה לכך שכל אחד מהרגולטורים מתומרץ להגדיל את התקציב שיוקנה לראשי הרשויות, שמבחינתם עושים התמחרות בין משרד הבינוי והשיכון לרמ"י ועוברים מגוף אחד למשנהו בניסיון לשפר את תנאי ההתקשרות, ובכלל זה הגדלת התקציב שיוקצה לאותה רשות מקומית, הפחתת הבירוקרטיה והבקרה של הגופים ועוד".
"לא ניתן להמשיך לחתום על הסכמי גג"
עו"ד פרוקצ'יה מציינת כי חלה התקדמות במידה מסוימת, אך זו אינה מספיקה: "במהלך החודשים האחרונים גורמי המקצוע במשרד הבינוי והשיכון הגיעו להסכמה על כללים שניתן לפעול לפיהם, ואשר יבטיחו הקצאה שוויונית של כספי ציבור. כך למשל הציע משרד הבינוי והשיכון לעשות הבחנה בין תשתיות־על 'הכרחיות' מבחינה הנדסית, שבלעדיהן לא ניתן לפתח, לשווק או לאכלס את השכונה, לבין תשתיות־על 'תומכות דיור' שאינן עומדות בהגדרת תשתיות הכרחיות. הוצעו מבחנים לקביעת תקציב שיוקצה לרשות המקומית לטובת הקמת מינהלת (שמהווה למעשה תוספת כוח־אדם לרשות המקומית לצורך יישום ההסכם) ולמיתוג העיר.
"הצעה זו לא אושרה על ידי משרד האוצר, אך גם לא הועברה הצעה לקריטריונים חלופיים". עוד מציינת היועצת המשפטית של המשרד כי "בעוד משרד הבינוי והשיכון הקפיא חתימה על הסכמים, רשות מקרקעי ישראל המשיכה לחתום על הסכמים חדשים, ללא כל אסדרה".
"לפני יותר מחצי שנה הבעתי בפני חברי הוועדה את עמדתי ולפיה יש צורך לפעול בהתאם להוראות החלטת הממשלה, להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ולעקרונות יסוד במשפט המינהלי, ולקבוע כללים לסדרי עבודת הוועדה וכללים וקריטריונים אחידים לעבודת רשות מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון", ממשיכה פרוקצ'יה. "כמו כן, חיוויתי את דעתי כי ללא קביעת כללים כאמור, לא ניתן יהיה לחתום על הסכמי גג חדשים, שכן כל הסכם שנחתם מעמיק את אי השוויון. על אף שהקשיים המשפטיים בפעילות הוועדה ידועים לכל החברים יותר מתשעה חודשים, דבר לא נעשה בעניין".
"לעמדתי לא ניתן להמשיך לחתום על הסכמי גג עד לביצוע הסדרה של כללים ופרסומם לציבור, גם לא בתקופת ביניים, וזאת בשים לב להיקף כספי הציבור המוקצים לטובת הסכמי הגג בחוסר שוויון ושקיפות. יש להקפיא את עבודת הוות"פ עד ליצירת כללים וסדרי עבודה כנדרש, ועד לחלוקת הארץ לאזורי פעילות של רשות מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון, והכול בהתאם להחלטת הממשלה, החלטות המועצה ועקרונות מינהל תקין".