ארבע ביקורות שונות של מבקר המדינה מציירות תמונה דומה: ישראל נשענת על תשתיות אנרגיה שלא הותאמו עדיין לאתגרי העתיד. בין אם מדובר בגידול בביקוש לחשמל בעקבות מהפכת הבינה המלאכותית, בצורך להיערך ליבוא גז, בתלות בבתי הזיקוק או במערכות מדידה מיושנות במשק המים - המדינה מתקשה להדביק את קצב השינויים.
בעשור האחרון הגז הטבעי הפך לדלק העיקרי (70%) של משק החשמל בישראל, כאשר המתחדשת מחליפות בהדרגה את הפחם. אלא שעל פי התחזיות, הביקוש לגז צפוי להמשיך ולעלות: בין השנים 2030 ל-2040 צפויות לקום 13 תחנות כוח נוספות המונעות בגז טבעי, שיצרכו כמויות גדולות של דלק.
ובכל זאת, חיפושי הגז מדשדשים והמדינה עדיין אינה מחזיקה בתשתית ליבוא ולאחסון גז טבעי שתידרש ביום שבו הייצור המקומי כבר לא יספיק.
● לראשונה זה שנים: חיפוש גז פעיל בישראל יתחיל בספטמבר
● מסתמן: הגבלות על פעילות חוות השרתים במרכז הארץ
המבקר מותח ביקורת על עבודתה של ועדת דיין, בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה יוסי דיין, שאמורה לבחון את עתודות הגז של מדינת ישראל. לפי הדוח, תחזיות הביקוש שעליהן הסתמכה הוועדה אינן כוללות צריכה נוספת הצפויה לנבוע מ"פעילות חוות שרתים והשפעות אקלימיות, בהתאם לתחזיות חברת נגה".
המשמעות היא שכמות הגז שעליה מבקשת הוועדה להטיל חובת שמירה עבור המשק המקומי עשויה להספיק לכ-20 שנה בלבד. בפרק הזמן הזה תידרש ישראל לבצע מהפכה נוספת במשק האנרגיה, הכוללת הרחבה משמעותית של ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות והקמת תשתיות ליבוא גז טבעי נוזלי (LNG). יבוא שכנראה יגיע במחיר גבוה בהרבה ממה שאנחנו רגילים אליו היום.
לדברי המבקר, גם קצב העבודה של משרד האנרגיה בנושא איטי. ועדת דיין התכנסה לראשונה בפברואר 2024, ולמרות שהתפרסמה כבר טיוטה של המסקנות הממשלה טרם אימצה אותן באופן רשמי. זאת, בעוד ועדות קודמות בתחום השלימו את עבודתן בתוך פחות משנה.
ברקע הדיונים עמדה מחלוקת בין משרד האנרגיה, שביקש לשמור על היקף יצוא משמעותי של גז טבעי, לבין משרד האוצר, שתמך בהגבלות רחבות יותר על היצוא כדי להבטיח מלאי גדול יותר למשק המקומי.
בנוסף, מבקר המדינה מתייחס לכך שמשרד האנרגיה פרסם ארבעה מכרזים בלבד לחיפוש גז, ואלו עד כה לא הניבו תוצאות כלל, למעט מאגרים קטנטנים שעל פי המבקר "כדאיות פיתוחם מוטלת בספק". יצוין ששר האנרגיה אלי כהן הבטיח לאחרונה שיתפרסם מכרז חמישי "בשבועות הקרובים", אך נכון להיום טרם נקבע לכך תאריך.
תחנות הכוח של חברת החשמל: פיגור של מעל שנתיים, נזק של 4.6 מיליארד שקל
המבקר בחן גם את הקמתן של שתי יחידות הייצור החדשות של חברת החשמל. כיום, חברת החשמל (חח"י) היא אמנם היצרנית הגדולה ביותר, אך היא כבר לא מונופול, והיא מייצרת פחות מ-40% מהחשמל.
הרפורמה במשק החשמל משנת 2018 אמנם הגבילה את יכולתה להקים תחנות כוח חדשות וחייבה אותה למכור חלק מנכסיה, אך היא כללה יוצא דופן אחד שהמתיק את הגלולה המרה: אישור לבניית שתי יחידות ייצור חדישות במתחם אורות רבין (חדרה).
אלא שההקמה של יחידות ייצור אלו, הקרויות מחז"ם 70 ומחז"ם 80, סבלו מעיכובים רבים ומאירועים חיצוניים שהביאו לכך שבנייתן הסתיימה שנתיים וחצי ושנתיים ועשרה חודשים אחרי הזמן, בהתאמה. קודם כל, לוחות הזמנים שהוגדרו על ידי הממשלה היו קצרים יחסית, ועמדו על כ-30 חודשים.
זאת למרות שניסיון העבר מגרמניה וצרפת מראה שתחנות בסדר גודל דומה נבנות בפרקי זמן של 40-43 חודשים. ובכל זאת, הזמן לבנייה ארך בפועל 61-64 חודשים. זאת, על פי חברת החשמל, בעיקר בשל אירועים כמו מגפת הקורונה ופרוץ מלחמת חרבות ברזל.
מבקר המדינה מקבל זאת, אך מעיר שצוות המעקב לא פעל בעקבות דיווחי חברת החשמל: "מפברואר 2022 לא קיים צוות המעקב דיונים בדבר משמעותם של עיכובים אלה ולא פעל לצמצומם, אלא הסתפק רק בקבלת דיווחים בכתב מחח"י". אך המבקר לא חוסך את שבטו גם מחברת החשמל עצמה, ואומר ש"רק בינואר ,2022 כחצי שנה לפני המועד שבו הייתה חברת החשמל אמורה לסיים את הקמת יחידה 70 ולהתחיל בהפעלתה המסחרית, היא דיווחה על עיכובים בפועל של כשלושה חודשים בהקמת היחידה בשל מגפת הקורונה".
הנזק המשקי מעיכובים אלו אדיר, ונמדד במיליארדים: ייצור חשמל מתחנות כוח ישנות ופחות יעילות הביא לעלות עודפת של מיליארד שקל, 2.8 מיליארד שקל נוספים נוספו בעלויות סביבתיות, כ-500 מיליון בשל גידול בהוצאות על הפרויקט וכ-280 שקלים נוספים בשל תשלומי ריבית על המימון של הפרויקט לאורך זמן. בסך הכל, מדובר על כ-4.6 מיליארד שקל שהמשק הישראלי ניזוק מהם כתוצאה מכך. טרם ברור מה יהיו המסקנות לכך בכל הנוגע להמשך פעילותה של חח"י בתחום ייצור החשמל, או שתבוצע רפורמה נוספת שתהפוך אותה לחברת תשתית בלבד, עם שחקנים פרטיים שיתחרו אחד בשני על יכולת הייצור, תוך נשיאת עלויות חריגות על גבם.
מחיר גז הבישול גבוה במיוחד, עם פערים גדולים בין ספקים
דוח נוסף של המבקר עוסק בגפ"ם (גז פחמימני מעובה, ידוע כגז בישול) ומצביע הן על פערי ההיערכות ליבוא שלו, והן על הפערים הגדולים בין ספקים שונים בכל הנוגע למחיר, שמביא ישראלים רבים לשלם מעל מחירי השוק על הגז הביתי.
כיום מיוצר חלק משמעותי מגז הבישול בבתי הזיקוק בישראל, ובראשם בזן בחיפה. אולם פינוי התעשיות הפטרוכימיות ממפרץ חיפה צפוי לצמצם משמעותית את יכולת הזיקוק המקומית ולחייב יבוא מוגבר של מוצרי דלק מוגמרים, ובהם גפ"ם.
לדברי המבקר, התשתיות הנדרשות ליבוא ולאחסון של גז בישול עדיין אינן מוכנות, ופעולות רבות "נמצאות בשלבים מקדמיים בלבד של הליכים תכנוניים, זאת על אף החשיבות בהגדלת מאגרי אחסון הגפ"ם לשם יצירת מלאי לעיתות שגרה וחירום", כולל במקרים כמו הפגיעות שאירעו בפועל בבזן במהלך סבבי הלחימה מול איראן בשנה האחרונה.
החלק השני נוגע למחירים לצרכן. על פי המבקר "מקטע שיווק הגפ"ם במגזר הביתי עודנו ריכוזי, ורובו נשלט בידי ארבעת הספקים הגדולים. באזורים רבים קיימת ריכוזיות אזורית שיש בה כדי להשפיע על רמת התחרותיות".
באזורים גאוגרפיים ספציפיים יש שליטה כמעט מלאה של ספקי גז מסוימים, והם מנצלים זאת כדי להעלות מחירים. הספקים הגדולים מציעים באופן עקבי מחירים גבוהים בהרבה מאלו של הקטנים, ולמרות זאת המעבר לספקים הקטנים והזולים יותר איטי למדי. בין 2016 ל-2024 נתח השוק של כל הספקים הקטנים ביחד עלה מ-16% בלבד ל-29%, אך ארבעת הספקים הגדולים עדיין שולטים ברוב השוק.
שווה לציין שבזמן האחרון משרד האנרגיה יזם אתר השוואת מחירים שמקל יחסית להשוות בין הספקים, אך הוא עדיין מגיע לרזולוציה של עיר ולא לרזולוציה של שכונה - שבעיר גדולה כמו ירושלים לא כל ספקי הגז פועלים.
רוב מדי המים בישראל עדיין מכניים ומיושנים
גם בתחום המים מצא המבקר פערים משמעותיים. מדי המים הם האמצעי בעזרתו תאגידי המים העירוניים מודדים כמה מים צרכנו, ובהתאם - כמה אנחנו נדרשים לשלם עליהם. אך למרות שמדי מים אולטרסוניים המאפשרים קריאה מרחוק נמצאים בשימוש כבר יותר מעשור, כ-75% ממדי המים בישראל עדיין מכניים ומיושנים.
על פי מבקר המדינה, תהליך אישור דגם חדש למד מים הוא ארוך ומסורבל: ההגשה "נעשית בדואר אלקטרוני, בטפסים מיושנים שאינם דיגיטליים. כמו כן, אין תיעוד מסודר של תהליך אישור הדגם ותיקי המוצר, ורשות המים מתקשה להתחקות אחר מסמכים שנשלחו אליה", וזמן האישור עולה לרוב על 8 חודשים, ולעיתים אפילו נמשך מעל שנתיים, מה שחוסם אפשרות לחדשנות ותחרות בתחום. זה מתבטא גם בריכוזיות, כאשר לחברה אחת יש נתח שוק של 56%. החברה הבאה בתור מחזיקה ב-14% נוספים, כך ששתי חברות בלבד שולטות על 70% מהשוק.
בנוסף, אומר המבקר, למכון התקנים אין יכולות פיזיות לחלק מהבדיקות הנדרשות מהמדים, וצוות המשימה שמינתה רשות המים למעקב אחרי תלונות בדק 10 תלונות בלבד בשנה שלמה. בנוסף, ההמלצות שהם פרסמו בעקבות בדיקות מדגמיות לא יישמו ברובן. המבקר גם מציין שרשות המים אינה עוקבת אחרי התלונות של הצרכנים ואינה מוודאת שהם מקבלים מענה מהספקים.
תגובת חברת החשמל לדוח מבקר המדינה:
דוח המבקר קיבל את רוב הסברי החברה ואף מציין כי השלבים התכנוניים של הפרויקט בוצעו בהתאם ללוחות הזמנים וכי חרף העיכובים, הפרויקט בוצע במסגרת התקציבית המתוכננת, תוך חריגה זניחה.
הדוח מכיר בעובדה שהעיכובים בביצוע ההקמה של יחידות הייצור באתר "אורות רבין" נגרמו מסיבות שאינן בשליטת החברה שפגעו בשרשרת האספקה ונוכחות מומחים זרים בארץ, ובהן: מגפת הקורונה, מלחמת "חרבות ברזל" וקריאות החזרה לשירות (recall) של הספק.
עוד מצוין בדוח כי חלק מהעיכובים נוצרו בשל דרישות של גורמי החירום הלאומיים, אשר הובילו לעיכובים נוספים מצד רשויות הרישוי. בהתחשב באירועים אלה, ובאורכות שניתנו בגינם לגופים בשוק הפרטי וכן בהשוואה לפרויקטים דומים באירופה, הפרויקט בוצע בזמן סביר. החברה מברכת על עמדת המבקר ממנה עולה כי השארת חברת החשמל במקטע הייצור הינה צורך לאומי וביטחוני שבנוסף אף יאפשר לשמור על תעריפי חשמל מהנמוכים במדינות המפותחות.
תגובת משרד האנרגיה לדוח מבקר המדינה:
משרד האנרגיה והתשתיות רואה בביקורת כלי חיוני לשיפור ניהול משאב הטבע המרכזי של ישראל. לצד זאת, המשרד סבור כי בחלק מהסוגיות אימץ צוות הביקורת עמדות שעלולות להוביל את משק הגז הטבעי לקיפאון. בין היתר, חלק מההמלצות סותרות החלטות ממשלה, מציעות מבנה בירוקרטי מורכב שעלול לעכב הכרעות קריטיות בנושא ייצוא גז, ומערערות את היציבות הרגולטורית בניסיון לקבוע בדיעבד כללי ייצוא למאגרים קיימים, אף שאלה הוסדרו כבר לפני שנים.
בנוסף, חלק מההמלצות משקפות גישה מחמירה ושמרנית מדי, שעלולה לפגוע בוודאות הרגולטורית, להרתיע משקיעים בינלאומיים ולבלום השקעות בגילוי, פיתוח וחיבור מאגרי גז, באופן שעלול לפגוע בביטחון האנרגטי של ישראל בטווח הארוך.
המשרד מנהל את משק הגז הטבעי באחריות, על בסיס בחינה ועדכון שוטפים של תחזיות הביקוש וההפקה, לצד מנגנוני בקרה וניהול סיכונים מקצועיים. התחזיות שאומצו מביאות בחשבון את מלוא צורכי משק החשמל והגנתו, תוך איזון מול החשיבות האסטרטגית והמדינית של הייצוא. נזכיר כי הסכמי הייצוא שאושרו עד כה היו בין הגורמים המרכזיים שאפשרו את הרחבת כושר ההפקה במאגרי "תמר" ו"לויתן", וחיזקו את הביטחון האנרגטי של המשק.
באשר לוועדת דיין, המשרד מדגיש כי מנדט הוועדה הורחב ביוזמתו גם לסוגיות תחרות וביטחון אנרגטי. התמשכות עבודתה נובעת ממורכבות הסוגיות ומהצורך של הצוותים המקצועיים לנהל במקביל את משק האנרגיה בשגרת חירום ובמלחמה ממושכת, במטרה להגיש דוח מעמיק שיבטיח החלטות מיטביות לציבור. במקביל, המשרד מקדם בימים אלה, יחד עם נתג״ז, תוכנית אב אסטרטגית ומקיפה למשק הגז הטבעי, שתבטיח את צורכי המשק לשנים הבאות.
בנוגע ליחידות הייצור 70-80 ב"אורות רבין":
משרד האנרגיה והתשתיות פועל באופן עקבי ורציף מול כלל הגורמים הרלוונטיים, במשק האנרגיה ומחוצה לו, במטרה להסיר חסמים לקידום פרויקטי תשתית במשק, בכלל זאת פרויקט הקמת מחז"מים 70 ו-80. במסגרת זאת, המשרד עקב וסייע באופן נרחב כדי לאפשר את קידום העבודות להשלמת מח"זמים אלו גם בתקופות מורכבות וחריגות, ואף פעל להתאמת החלטות הממשלה הרלוונטיות לצורכי המשק המשתנים. לצד זאת, ובהתאם להערות מבקר המדינה, בוחן המשרד בימים אלה את עדכון כלי הפיקוח והאסדרה העומדים לרשותו לצורך פיקוח אפקטיבי על פרויקטי תשתית מורכבים במשק האנרגיה, ונושא זה כבר שולב בתוכנית העבודה של המשרד לשנת 2026.
בנוגע למשק הגפ"מ:
משרד האנרגיה והתשתיות מברך על דוח המבקר. ממצאי הדוח עולים בקנה אחד עם פעילות מינהל הדלק והגז במשרד, אשר השיק לאחרונה תוכנית לאומית מקיפה להגברת השקיפות והתחרות בשוק הגז הביתי (גפ"מ), במטרה להוריד את יוקר המחיה ולהוזיל את העלויות למשקי הבית במאות שקלים בשנה. במסגרת התוכנית מקדם המשרד שורת צעדים לטיפול בכשלים המבניים והריכוזיות בענף, בהם הסרת חסמים לוגיסטיים, חיוב ספק יוצא למכור לספק נכנס מונים וווסתים במחיר מפוקח, החלת חובת הליך תחרותי בבנייה חדשה, חובת הודעה מוקדמת של 60 יום על שינויי מחיר והבטחת יציבות המחיר לשנה.
בנוסף, כדי להתמודד עם פערי המידע שעליהם הצביע המבקר ולחזק את כוחו הצרכני של הציבור, השלים המשרד שדרוג מלא למחשבון השוואת המחירים הדיגיטלי, המותאם כעת גם לניידים, לצד פרסום סקר מחירים חודשי שוטף בערים הגדולות, החושף פערים של למעלה מ-100% במחירי הגז. במקביל, פועל המשרד לקידום חלופות להקמת מתקני תשתית ואחסון ולהשלמת הטמעתן של תקנות חדשות ומתקדמות שיקבלו תוקף בקרוב
להלן מספר נקודות בדוח המבקר שלעמדת המשרד אינן משקפות את המצב במשק הגז הטבעי:
הגידול בעתודות במאגרים קיימים הגדיל גם את חובת השמירה של כל מאגר;
אישורי הייצוא והקמת תשתיות הייצוא בשנים האחרונות בוצעו בהתאם למדיניות הממשלה התקפה ביחס למאגרים הקיימים, בעוד שמנדט הוועדה עוסק בתגליות עתידיות;
בחינה מקצועית של התחזיות המעודכנות של חברת נגה, שטרם פורסמו לציבור, מעלה כי מכלול הנחות היסוד מוביל לתמונת ביקוש דומה לזו שנלקחה בחשבון בעבודת הוועדה.
המשרד ימשיך לפעול בנחישות ובשקיפות לחיזוק התחרות, להגברת הביטחון האנרגטי ולהבטחת משק גפ"מ יעיל, בטוח ונגיש לכלל אזרחי ישראל.
