יהלי רוטנברג, החשב הכללי במשרד האוצר / צילום: שלומי יוסף
בסוף השבוע שעבר נפתחה תיבת פנדורה, שמחוללת היסטריה במסדרונות משרד האוצר, חילופי מהלומות מילוליות וקשיים משפטיים. זאת, כתוצאה מהדיון בבג"ץ על העברת מיליארד שקלים לבתי ספר חרדיים שאינם מלמדים לימודי ליבה. בדיון התברר שהכסף הועבר לפני אישור ועדת הכספים, ונוסף על כך המדינה הצהירה כי מדובר בנוהג.
● הכנסות "קרן העושר" ממיסוי רווחי יתר: 8.8 מיליארד שקל
● לא רק נשק וסייבר: מודל עסקי חדש למעצמה האזורית ישראל
הסוגיה הלוהטת הזו תגולגל לפתחם של הממונה על התקציבים הנכנס, מהרן פרוזנפר, ושל החשכ"לית הבאה, מיכל עבאדי בויאנג'ו, שמינוים אושר השבוע בממשלה.
רקע: מה נחשף בדיון בבית המשפט
ביום חמישי שעבר דן הרכב בית המשפט העליון בעתירתה של סיעת יש עתיד ושל חברת הכנסת נעמה לזימי. בעתירה נטען כי כספים הועברו בצורה לא חוקית למוסדות שאינם נמצאים תחת פיקוח. בתגובה שהגישה המדינה עלה שנוהג "מקובל" הוא לבצע העברות כספיות לפני אישור ועדת הכספים, וכך נעשה גם הפעם.
במהלך הדיון, הסוגיה הנקודתית של מימון מוסדות לימוד שאינם מלמדים לימודי ליבה פינתה את מקומה לשאלה העקרונית - כיצד משרד האוצר מעביר כסף לצרכים שונים מבלי לקבל את אישור הכנסת?
"יש פה דיון דמה", הטיחה שופטת בית המשפט העליון, יעל וילנר, בנציגי המדינה במהלך הדיון. "יש פה דיון לגבי העברות תקציביות שכבר בוצעו. איך אומרים הילדים? זו עבודה בעיניים".
מאז החלה מהומה. יו"ר יש עתיד, ח"כ יאיר לפיד, הטיח במכתב לחשכ"ל כי "90 אחוז מהכספים הועברו בפועל באישון לילה בלי החלטה כדין של ועדת הכספים של הכנסת, בלי אישור של הרשות המחוקקת ותוך רמיסתה.
"מדובר בגניבה שיטתית, מפעל עברייני פורע חוק בחסות ממשלת ישראל ושר האוצר". הוא כינה את המעשה "פרקטיקה שיטתית ועבריינית".
לאחר שהותקפה אף היא, שיגרה גם יועמ"שית הכנסת, עו"ד שגית אפק, מכתב ליועץ המשפטי של משרד האוצר: "אני מוכרחה לציין, כמי ששימשה בעבר במשך כ-15 שנים כיועצת המשפטית של ועדת הכספים - וכמוני גם עו"ד שלומית ארליך, היועצת המשפטית של ועדת הכספים, המכהנת בתפקיד כבר כחמש שנים - כי לאורך השנים פרקטיקה נפסדת זו לא שוקפה לכנסת, וכך גם לא נמסר מידע בנוגע להעברות תקציביות שבוצעו מראש, עוד בטרם שניתן אישור ועדת הכספים לכך". אפק דרשה פירוט של מקרים אלו.
תגובת החשכ"ל: "פועלים למניעת נזק מיידי"
ואולם, גרסתם של בכירי משרד האוצר שונה. החשכ"ל, יהלי רוטנברג, השיב ביום ב' במכתב לח"כ לפיד על הטענות, וציין כי המקרים העיקריים שבהם מבוצעות העברות כאלו הם מקרים שבהם נוצרה חבות למדינה, כמו תשלומי שכר ומסים ותפעול, שעלולים להביא שיתוק של פעילות הממשלה.
כך, מנה רוטנברג את הוצאות מערכת הביטחון במלחמה, אבל גם את שכר המורים בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים, שמתוקצב בחוסר דרך קבע, ושעבר בעלות של 1.4 מיליארד שקל בדצמבר, תקציב לרכש חיסונים בסך 140 מיליון שקל, תגמולים לנפגעי פעולות איבה במיליארד וחצי שקל ועוד.
"בנסיבות אלה, השאלה אינה צריכה להיות מופנית לגורמי החשב הכללי, הפועלים לצמצום נזק ודאי -מניעת הלנת שכר, צמצום חשיפת המדינה לתביעות בגין הפרת התחייבויות משפטיות מחייבות ומניעת פגיעה חמורה באזרחים - אלא לגורמים היוצרים מציאות זו, לרבות ועדת הכספים. מדובר בבחירה מקצועית בין נזק מיידי ודאי ובין סיכון מנוהל, בחירה המוכרת וידועה לגורמים המשפטיים, הכלכליים והפרלמנטריים", ציין רוטנברג.
רוטנברג היה הראשון להגיב בפומבי, אבל הסוגיה חונה גם אצל האגף השכן - אגף תקציבים, שבו דווקא התגאו לאורך השנים ביכולת לעקוף עיכובים פוליטיים בוועדה ולהוביל להעברת כספים. הדבר נעוץ במידה מסוימת במתח שבין הפוליטיקאים ובין גורמי המקצוע - כשיושבי הראש של הוועדה או קבוצת חברי כנסת מטילים וטו כנגד העברת כספים על פי חוק, עד להעברת תקציבים אחרים, פוליטיים, כרצונם. אבל הבעיה נעוצה גם באופן עבודת המשרד והתכנון התקציבי. היא נעוצה בפער שבין התקציב שנכתב בחוק ובין "התקציב על שינויו", פער שכלכלנים מעריכים בכ-20%.
הסיבות לכך מגוונות. חלקן ענייניות, כמו תשלומי שכר שמעדיפים בממשלה לשלם למשרד הרלוונטי לפי הביצוע בפועל, ולא את הסכום כולו מראש. ואולם, אם מגיעים, כמו במקרה שנדון בבג"ץ, לפער של מיליארד שקלים - עולות שאלות לא רק לגבי הנכונות לשלם בדיעבד בלי לחכות לאישור הכנסת, אלא גם לגבי אופן התכנון.
סיבות אחרות נוגעות בשמירת כוחו של משרד האוצר ובפרט אגף תקציבים, מול משרדי הממשלה שנאלצים לבקש מפעם לפעם מהאגף את הסכומים שהובטחו ומכרסם בעצמאותם, כשחלק גדול מסכומי התקציב לא מופיע בספר התקציב אלא ב"סיכומים תקציביים".
הבעיה המבנית: שיטת הסיכומים התקציביים
בשנים האחרונות התבסס נוהג שלפיו נוסף על ספר התקציב בין משרדי הממשלה המקצועיים ובין אגף תקציבים נחתם סיכום תקציבי - מסמך של כמה עמודים שבו מותנים סכומים מסוימים בביצוע רפורמות מסוימות. לא מדובר בהתחייבויות כספיות רשמיות, ובמשרד האוצר סירבו בעבר לחשוף אותן לציבור, משום שמדובר בנייר עבודה פנימי. אלא שמדובר במעין תקציב צל לספר התקציב, המהווה גם את המקור שלפיו נעשות העברות תקציביות שונות במהלך השנה.
הסיכומים התקציביים הם כלי יעיל - אפשר לנקוב בסכומים גבוהים בהרבה מאלו שנכתבים בספר התקציב, מתוך ניהול סיכונים ביחס ליכולת המשרד המקצועי לבצע בפועל את התקציבים שהובטחו. הדבר מורגש בתחום התשתיות למשל, כשמשרד התחבורה מקבל לכאורה עשרות מיליארדי שקלים בסיכומים תקציביים, אבל אינו מצליח לבצע את כלל הפרויקטים.
המקורות התקציביים לגישור בין התקציב המתוכנן לזה שמבוצע רבים, וכוללים עודפים משנה קודמת, תקציבי רזרבות במשרדים ו"משחק" בין סעיפי תוכניות, שלא תמיד מחייב את אישור ועדת הכספים.
כל אלו נתונים בידי האגף, עד שבסוף השנה הפערים יכולים להצטמצם, ומדי שנה בדצמבר חלה קפיצה של עשרות אחוזים בביצוע המזומן של משרדי הממשלה. לכן, כשאלו הפרקטיקות הנהוגות, העברת תקציבי עתק לשכר בלי לחכות לאישור ועדת הכספים של הכנסת היא רק עוד אחת כזו, ותפוח האדמה הלוהט הזה מונח לפתחם של הבכירים החדשים שמונו במשרד האוצר, מהרן פרוזנפר ומיכל עבאדי בויאנג'ו.