הסערה סביב בחירתו של עו"ד מיכאל ראבילו, פרקליטו של ראש הממשלה בנימין נתניהו, לתפקיד מבקר המדינה צפויה להגיע בקרוב להכרעת בג"ץ. במוקד העתירות שהוגשו בסמוך לבחירתו של ראבילו בכנסת מצויה הפגיעה מצד חברי כנסת מהליכוד בחשאיות הבחירות, אשר בסיומן גבר ראבילו על שופט בית המשפט העליון לשעבר יוסף אלרון עם 61 קולות לעומת 57 קולות.
● התקדים, הנגשת הביקורת והמחמאות לממשלה: סיכום שבע שנות כהונת אנגלמן
● המפקח על הכסף הפוליטי: כך מבקר המדינה יוכל להשפיע על הבחירות
אלא שעדיין לא ברור מה תהיה ההכרעה בבג"ץ. גם אם השופטים יורו לקיים הצבעה חוזרת, זו עשויה להסתיים שוב בניצחון המועמד שמקדמת הקואליציה. במקרה כזה, למשרד מבקר המדינה צפוי להיכנס בקרוב מי שייצג עד בחירתו את הממשלה ואת העומד בראשה - מצב הקולע אותו לכאורה לניגוד עניינים מובנה וחריף, אשר משרד המבקר טרם ידע כמוהו.
מהם תפקידי המבקר שלגביהם עשוי ראבילו להימצא בניגודי עניינים, כיצד ניתן יהיה להגביל אותו מלעסוק בהם, האם בג"ץ עשוי לפסול את כהונתו לא רק בשל הליך הבחירה אלא לנוכח ניגודי העניינים שלו, ומה יעלה בגורל הלקוחות שמייצג כיום ראבילו כעורך דין פרטי? גלובס עושה סדר.
מהם תפקידי מבקר המדינה לפי החוק?
חוק יסוד: מבקר המדינה מסמיך את המבקר לערוך ביקורת חיצונית על כל משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות, מערכת הביטחון ובסך-הכול למעלה מ-2,000 גופים ציבוריים. מטרת הביקורת היא לא רק לוודא שהגופים האלה פועלים כחוק, אלא גם שהם מחויבים למינהל התקין ולטוהר המידות ואף ליעילות וחיסכון.
לאורך השנים, הפוליטיקאים בישראל חששו מכוחו של המבקר לפרסם דוחות ביקורתיים נגדם. חלק מהדוחות הללו אף הובילו בעבר לחקירות משטרה, כולל דוח הביקורת של המבקר לשעבר יוסף שפירא לגבי מעונות ראש הממשלה - דוח שהוביל לחקירה נגד רעיית ראש הממשלה שרה נתניהו. בסופו של דבר נסגרו התיקים נגדה בפרשות הנוגעות להזמנת חשמלאי, ריהוט גן ומטפלת.
בעבר אף נחשבו דוחות הביקורת לבעלי השפעה פוליטית מכרעת. לדוגמה, הדוח שפרסמה המבקרת מרים בן פורת על משרד הבינוי והשיכון ב-1992 "כיכב" בקמפיין הבחירות של מפלגת העבודה ונחשב לכזה שתרם למפלת הליכוד בבחירות שנערכו באותה שנה.
מבקר המדינה בודק גם את המימון של המפלגות והסיעות בכנסת ובשלטון המקומי. הסמכות שלו בנושא חלה גם על כספים שמקבלים מועמדים בבחירות מקדימות (פריימריז) ונועדה להבטיח שאלה אינם תלויים בתורמים בעלי אינטרסים זרים.
השרים וסגני השרים מחויבים להגיש למבקר הצהרת הון שנתית, המפרטת את הנכסים, את ההכנסות ואת ההתחייבויות שלהם ושל בני משפחתם. מדובר בסמכות רגישה במיוחד, הדורשת מפוליטיקאים לחשוף את מצבם הכלכלי בפני גוף ביקורת עצמאי.
עוד משמש המבקר כנציב תלונות הציבור, וככזה הוא מטפל בתלונות מצד הציבור הרחב נגד גופים ציבוריים.
מהם ניגודי העניינים האפשריים של ראבילו בתפקיד?
מבקר המדינה הוא מוסד עצמאי, אך כללי ניגוד העניינים אוסרים על עובדי ציבור לטפל בעניינם של אישים או גופים אשר אותם ייצגו קודם לכן באופן פרטי. זאת, לפחות לפרק זמן מסוים, העשוי לנוע בין חודשים לשנים, בהתאם לעוצמתו של ניגוד העניינים האפשרי.
במקרה של ראבילו, הוא ייצג בשנים האחרונות את הממשלה שאותה יצטרך כעת לבקר ואת ראש הממשלה המוביל אותה, שאותו אף ייצג בעבר באופן אישי. המבקר הוא זה שקובע את תוכניות העבודה של הביקורות ומחזיק בסמכות רחבה לגבי המנדט לבדיקה מול גופי הממשלה.
מקרה מובהק שבו ניגוד העניינים הזה צפוי לעלות נוגע לדרישה להקמת ועדת חקירה ממלכתית למחדל ה-7 באוקטובר. ראבילו מייצג בימים אלה בבג"ץ את עמדת הממשלה, המתנגדת להקמת ועדה ממלכתית.
במקביל, המבקר היוצא, מתניהו אנגלמן, מנהל מזה זמן הליך בבג"ץ סביב מהלכי הביקורת שהוא מוביל לגבי חלקה של מערכת הביטחון למחדל ה-7 באוקטובר. הסנגוריה הצבאית עתרה לבג"ץ נגד הבדיקה, בטענה כי הדברים צריכים להתברר על-ידי ועדת חקירה ממלכתית, ותוך שהיא מתארת כיצד קצינים בכירים לא זכו להליך ראוי מצד המבקר. בג"ץ הוציא צו ביניים בעתירה והקפיא בשלב זה את הליך הביקורת.
ברקע ההתדיינות ניצב החשש כי המבקר מבקש לייתר ועדת חקירה ממלכתית, ובכך הוא משרת את האינטרסים של נתניהו וממשלתו. אנגלמן אומנם הטיל אחריות על נתניהו בכל הנוגע להיעדר המוכנות של העורף האזרחי במלחמה, אך גם הביקורת הזו לא הרגיעה את החששות כי מהלכיו נועדו להציב את המערכת בפני עובדה מוגמרת שתייתר ועדה ממלכתית.
מעבר לכך, השאלה המרכזית שכרגע אין לה תשובה ברורה היא כיצד יוביל ראבילו ביקורת על הממשלה ועל משרדים ושרים ספציפיים אשר עד לאחרונה ייצג אותם או את עמדתם. בין היתר, ראבילו ייצג את הממשלה בדיון בעתירות לפסילתו של איתמר בן גביר מתפקיד השר לביטחון לאומי. עוד קודם לכן ייצג ראבילו את הממשלה בעתירות נגד התיקון לחוק יסוד: הממשלה, שנועד למנוע את הוצאתו של נתניהו לנבצרות. בג"ץ קבע כי התיקון לחוק ייכנס לתוקף רק בכנסת הבאה.
עוד ייצג ראבילו את הממשלה בעתירות שדרשו לפסול את מועמדות נתניהו לראשות הממשלה בעודו נאשם בפלילים - תיק שהוביל להכרעה המפורסמת בה דחו 11 שופטי בג"ץ פה-אחד את העתירות.
תיק נוסף שבו ייצג ראבילו את הממשלה נגע למינויו של אריה דרעי לשר - מינוי שאותו פסל בג"ץ מחמת היותו בלתי סביר לנוכח הרשעותיו של דרעי בפלילים.
גם סוגיית הצהרות ההון עשויה לקלוע את ראבילו לניגוד עניינים - לפחות בכל הנוגע לשרי הליכוד, אשר חלקם טרם הגישו הצהרות הון עדכניות. ראבילו שימש כיועץ משפטי של מפלגת השלטון ואף ייצג אותה מול ועדת הבחירות המרכזית ובמשאים-ומתנים קואליציוניים להקמת הממשלה.
ואם אין די בכך, הרי שראבילו ימצא את עצמו נדרש לבקר את ראש הממשלה נתניהו, אשר אותו ייצג באופן אישי. הייצוג הזה היה בתיק שבו קבע היועץ המשפטי לממשלה דאז, ד"ר אביחי מנדלבליט, כי על נתניהו להחזיר 300 אלף דולר שקיבל מבן-דודו המנוח, נתן מיליקובסקי, לצורך מימון הגנתו המשפטית ומכיוון שמדובר היה במתנה אסורה על-פי החוק. בג"ץ חייב בסופו של דבר את נתניהו להשיב 270 אלף דולר לקופת העיזבון של מיליקובסקי.
ראבילו הוא שותף במשרד במשרד עורכי הדין שמרון, מלכו, פרסקי, שייצג בעבר את נתניהו. אחד מראשי המשרד, עו"ד דוד שמרון, הוא בן-דודו של ראש הממשלה ובמשך תקופה ארוכה נחשב למקורב מאוד אליו. ראבילו עצמו, הנחשב לעורך דין מוכשר וליטיגטור מוערך, מתמחה בליטיגציה אזרחית ומסחרית, במכרזים ובחדלות פירעון.
בעבר פרסם גור מגידו כי רשימת הלקוחות של ראבילו כוללת גופים הבאים במגע באופן קבוע עם ממשלת ישראל - מצב העשוי לקלוע אותו לניגוד עניינים כמי שמייצג אותה. מדובר, בין היתר, בממשלת ארה"ב והקונסוליה האמריקאית בירושלים, עמותת "נפש בנפש" המקבלת תמיכות ממשרד העלייה והקליטה, וערוץ 9 בשפה הרוסית הכפוף לפיקוח של משרד התקשורת.
האם ניתן יהיה להטיל על ראבילו הגבלות כדי למנוע ניגודי עניינים?
בשלב הראשון, עובד ציבור נדרש להרחיק את עצמו ממצבים הקולעים אותו לניגודי עניינים. "ראבילו יצטרך להעביר את הטיפול בנושאים שבהם ייצג את ראש הממשלה, ואת עצם ההחלטה האם לפתוח בביקורת, למישהו אחר" - כך אומר עו"ד ארז קמיניץ, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי) וכיום שותף וראש מחלקת ממשל ורגולציה במשרד ארדינסט, בן נתן, טולידאנו. לדבריו, "הוא יצטרך לעשות זאת מתוך הפנמה של נורמות לגבי ניגוד עניינים, אשר עובד הציבור צריך להחיל על עצמו כנאמן הציבור".
לצד זאת, מבקר המדינה והעובדים הבכירים במשרד נוהגים לחתום על הסדרים למניעת ניגוד עניינים, כפי שמגבש אותם הייעוץ המשפטי של משרד המבקר. כך, לדוגמה, אנגלמן חתם בתחילת כהונתו על הסדר שאסר עליו לעסוק במשך שנתיים בטכניון, בו שימש כמנכ"ל, והצהיר על זיקה למועצה המקומית שוהם, שם שימש גם כן כמנכ"ל.
במקרה של ראבילו, הסדר ניגוד העניינים צפוי להיות רחב משמעותית ועשוי לחייב את הייעוץ המשפטי ליצירתיות משפטית ניכרת לנוכח הייצוג שמעניק ראבילו לממשלה בשורה של תיקים. הסדרים מפורטים, הכוללים איסורים רבים, אומנם נהוגים לגבי בכירים בשירות המדינה שהגיעו מהמגזר הפרטי ומנועים מלטפל בחברות עסקיות שאותן ייצגו, אך כאן מדובר בבעל תפקיד האמון על ביקורת הממשלה שאותה ייצג.
גישה אפשרית מצד הייעוץ המשפטי עשויה אפוא להגביל את ראבילו לתקופה מסוימת מעיסוק בעניינם של שרים או משרדים שבהם היה מעורב בהליכים ספציפיים, כמו אלה הנוגעים למשרד לבן גביר ולמשרד לביטחון לאומי, אך להתיר את העיסוק או לקצר את תקופת האיסור לגבי משרדים אשר התיקים שבהם ייצג לא נגעו ישירות להם. אך אין ערובה שבכך יהיה די, וכל הסדר שיגובש עתיד לעמוד בפני מבחן בג"ץ.
האם בג"ץ עשוי לפסול את כהונת ראבילו מחמת ניגודי העניינים?
ככל שיגובש הסדר ניגוד עניינים לגבי ראבילו, בג"ץ עשוי לדון בעתירות נגד ההסדר ונגד כשירותו של ראבילו למלא את התפקיד לנוכח הרקע שלו בייצוג הממשלה.
ב-2020 דחה בג"ץ את העתירות נגד הטלת המנדט להרכבת הממשלה על נתניהו לנוכח היותו נאשם בפלילים. ברקע הדברים עמד הסדר ניגוד העניינים שגיבש היועמ"ש דאז, אביחי מנדלבליט, ואשר נועד למנוע את עיסוקו של נתניהו במערכת המשפט בעודו עומד לדין. בג"ץ נדרש בהמשך גם לעתירות נגד הוראות ההסדר ואף לטענות כי נתניהו הפר את ההסדר, ועל כן יש לפסול את כהונתו.
עם זאת, השופטים הסתפקו בהבהרה כי על נתניהו לקיים את ההסדר, והוסיפו לראות בו מסגרת משפטית המאפשרת את כהונתו כראש ממשלה תוך הגבלות.
מבקר המדינה אומנם איננו נבחר ציבור, אבל תקדים נתניהו עשוי ללמד כי בג"ץ לא ימהר להתערב ולפסול כהונה במקרה שבו חל הסדר ניגוד עניינים.
מה יעלה כעת בגורל הלקוחות הפרטיים שמייצג ראבילו?
כשותף במשרד עורכי דין, עזיבתו של ראבילו לטובת המבקר לא צפויה להשפיע על התיקים בהם ייצג, שכן המשרד אמור להמשיך ולטפל בהם - כך מסבירה ד"ר לימור זר-גוטמן, ראש המרכז לאתיקה של עורכי דין במסלול האקדמי, המכללה למינהל.
לדבריה, לקוחות אישיים של ראבילו, כמו נתניהו, יכולים לעזוב את המשרד ולבחור עורך דין אחר, אך הניסיון מראה שהלקוחות מעדיפים להישאר לרוב באותו המשרד.
