מבקר המדינה יוסף שפירא/ צילום: תמר מצפי
בעשורים האחרונים חל גידול מדאיג באי-השוויון במשק הישראלי ובפערים בין עשירים לעניים. במקביל, ארגוני המגזר האזרחי הלכו והתרבו והפכו לרכיב מרכזי בחברה ובפעילות הכלכלית במשק. כאשר קבוצת אנשים מבקשת לפעול בצורה מאורגנת למען מטרה ציבורית וללא כוונת רווח, באפשרותה להקים לשם כך עמותה או חברה לתועלת הציבור. "המגזר האזרחי" הוא מגזר הפעילות במשק של הארגונים הפועלים ללא כוונת רווח הנקראים גם "ארגונים לא-ממשלתיים". חוק העמותות מסדיר את ארגונן ודרכי פעולתן של עמותות.
ארגוני המגזר האזרחי מקבלים מדי שנה עשרות מיליארדי שקלים מכספי ציבור, והם מקיימים פעילות ענפה במגוון תחומים חברתיים לטובת הציבור. היקף פעילותו של מגזר זה הגיע בשנת 2015 לכדי 5.8% מהתוצר הלאומי הגולמי, והוא העסיק כ-14% מכוח העבודה במשק. סך ההכנסות של מגזר זה עמד בשנת 2015 על כ-137 מיליארד שקלים - כ-50% מהעברות ממשלה, כ-33% ממכירת שירותים, כ-15% מתרומות וכ-2% מהכנסות מריבית ומרכוש.
בחודשים מארס-אוגוסט 2016, בדק משרד מבקר המדינה מגוון היבטים בפעילות רשם העמותות. במועד הביקורת כיהנו עו"ד אייל גלובוס כראש רשות התאגידים, ועו"ד אביטל שרייבר כסגנית ראש הרשות. ברשות התאגידים יש 189 משרות, ותקציבה לשנת 2015 עמד על כ-55 מיליון שקל; ולשנת 2016 על כ-61 מיליון שקל.
בדוח עלו ממצאים כבדי משקל ולפיהם כ-20 אלף עמותות - שהן יותר ממחצית מן העמותות הרשומות - אינן מדווחות לרשם העמותות, ואין לו כל מידע על פעילותן ואופן התנהלותן; עוד נמצא, כי הרשם כמעט אינו נוקט פעולות לגביית אגרות שלא שולמו; נוסח האישור על ניהול תקין שמנפיק הרשם מלמד רק על הגשת מסמכים ואינו משקף אם התנהלות העמותה תקינה ובהתאם לחוק; והאישור על ניהול תקין ניתן לעתים לעמותות המתנהלות באופן בעייתי מבלי שהדבר משתקף בתוכן האישור.
ממצאי דוח המבקר מעלים בנוסף כי הרשם אינו משתמש באופן מיטבי בכלים שבידיו לצורך פיקוח ובקרה על עמותות - כך פחת באופן ניכר מספר ביקורות העומק שהוא עורך והן נמשכות זמן רב; הרשם אינו מתואם מספיק עם גופים אחרים המפעילים אף הם פיקוח על עמותות או שיש בידיהם מידע רלוונטי לגבי עמותות העשוי לסייע בידו.
המבקר ממליץ לרשם העמותות לפעול לכך שהאישור על ניהול תקין ישקף את הדרישות המצוינות בהחלטת הממשלה לפיה העמותה עומדת בהוראות החוק; עליו לחזק ולייעל את מערך האכיפה והבקרה על עמותות; ולשפר את ממשקי שיתוף הפעולה והעברת המידע בינו לבין יתר הגורמים העוסקים בפיקוח ובבקרה על עמותות. את זאת עליו לעשות כדי להבטיח כי כספי הציבור ישמשו למטרה שלשמה יועדו, וכי פעילות העמותות תתנהל לטובת הציבור הנזקק לה.
לבדוק אם החובות אבודים
בתקנות העמותות (אגרות) נקבע כי על כל עמותה לשלם אגרה שנתית בסכום העומד במועד הביקורת על 1,592 שקלים, או 1,303 שקלים למשלמים עד סוף חודש מארס של שנת תשלום האגרה. רשם העמותות שולח מדי שנה לכל העמותות הרשומות את שובר תשלום האגרה השנתית. עמותות שלא הגישו מסמכים במשך שלוש שנים ברציפות מקבלות מכתב הסבר כיצד להימחק או להתפרק מרצון. עמותות שמחזורן הכספי נמוך מ-300 אלף שקל והן אינן מעסיקות עובדים, יכולות להצהיר על כך ואז הן פטורות מתשלום האגרה השנתית. מדי שנה, כ-40% מהעמותות הפעילות זכאיות לפטור מתשלום אגרה.
החשכ"ל מינה חברה פרטית לבצע ביקורת בכל משרדי הממשלה כדי לבחון את אופן הטיפול בחובות חייבים במשרדי הממשלה. הממצאים הנוגעים למשרד המשפטים הוצגו בפניו בדצמבר 2015, ומהם עולה כי כ-20 אלף עמותות אינן משלמות אגרה שנתית. נמצא כי למעט שליחת מכתבים, הרשם אינו נוקט פעולות לגביית האגרות, וככלל, עמותה שאינה משלמת ואינה מבקשת אישור על ניהול תקין - אין מפעילים נגדה כל סנקציה. עקב כך, ברשם העמותות רשומים חובות שלא נגבו בסך של כ-188 מיליון שקלים, משנת 2009 ואילך.
בתשובתה לממצאים כתבה רשות התאגידים כי מדובר בחובות שאינם אמיתיים, שכן הם של עמותות שרובן אינן פעילות וזכאיות לפטור מאגרה. עוד נאמר, כי הרשות פועלת לקידום תקנות חדשות לעניין אגרות שיספקו תמריץ לעמותות לא פעילות להתפרק או להימחק מרצון, וביולי 2016 העבירה שרת המשפטים את טיוטת התקנות לאישור שר האוצר וועדת האגרות הבין-משרדית.
אגף הכספים במשרד המשפטים, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2016, הוסיף כי בעקבות ממצאי החברה הפרטית שפעלה מטעם החשכ"ל נבחנת האפשרות לביצוע מחקר חלוץ (פיילוט) לטיוב נתונים של 400 עמותות, או של 10% מכלל העמותות שנתוני רשות המסים יאפשרו לקבוע כי הן פעילות לכאורה ולא שילמו אגרות. אגף מערכות מידע הוסיף בתשובתו כי במסגרת המערכת החדשה יינתן מענה גם למחשוב המידע בנושא האגרות.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי עליו לבדוק, בשיתוף אגף הכספים, כמה מן החובות הכספיים של העמותות הלא מדווחות הם חובות אבודים וכמה מן החובות ניתנים לגבייה - ועליו לפעול לגבייתם. כן עליהם להחיש את מחקר החלוץ שיאפשר לקבוע כמה מן העמותות שאינן משלמות אגרה פעילות.
רשם העמותות ברשות התאגידים מסר בתגובה: "יחידת רשם העמותות ברשות התאגידים פועלת לשיפור מתמיד של השירותים הניתנים הן לעמותות והן לציבור. חלק ניכר מהנושאים אליהם מתייחס הדוח נמצאים כבר היום בתהליכי שיפור וחלקם נכלל בתכנית העבודה של הרשות לשנים 2017-18. בחודשים האחרונים נמצא בעיצומו אפיון מערכת ממוחשבת חדשה, אשר עתידה להביא לשינויים הן בשרות לציבור, הן בזמני הטיפול והן ביכולות המעקב והפקת דוחות.
"ככלל, רשם העמותות עומד בזמני הטיפול המפורסמים על ידו, עד 10 ימים לרישום עמותה. התארכות בזמנים יכולה להיגרם כאשר העמותה מתעכבת במענה לבקשות להשלמה.
"רשם העמותות מעניק אישור ניהול תקין לעמותות המגישות את הדוחות בזמן ועומדות לעניין זה בהוראות החוק. במידה ונמצאו ליקויים בפעילות עמותה נשלל ממנה אישור הניהול התקין. במקרים כאלו, יוחזר לעמותה אישור רק בכפוף לתיקון ליקויים או לחתימה על התחייבות תחת פיקוח הרשם. נציין כי הטיפול הממוצע בתלונות על עמותות הוא כשישה חודשים, וזמן הטיפול בביקורות עומק אף הוא צומצם מאז נערכה הביקורת באופן משמעותי.
"הערכה היא כי מרב העמותות שאינן מדווחות לרשם הן עמותות שאינן פעילות. מכל מקום, עמותות כאמור אינן מקבלות אישור ניהול תקין וממילא אינן יכולות לקבל כספי ציבור וככל שאינן פעילות הן פטורות מאגרה. לאחרונה הושלם הליך של קבלת מידע רלוונטי מרשויות המס, אשר יאפשר בהמשך למקד פעילויות אכיפה כלפי עמותות שאינן מוסרות דיווחים לרשם".
דוח מבקר המדינה - כל הכשלים:
■ ליקויים בגיבוש הסכם הגז הטבעי בין חב' החשמל לתמר גרמו לעלויות עודפות - 3 מיליארד ד'
■ הצהרות על עבודה של 24 שעות ביממה במערך הכשרות
■ חדרי ניתוח: עבודה לא יעילה באופן מכוון
■ קופות החולים: היעדר מעקב אחר צריכת תרופות, שימוש חוזר בציוד
■ מלונאות: מה מעכב את הוזלת המחירים בבית המלון?
■ המשטרה: פיגור ניכר בהתמודדות עם פשיעת סייבר
■ 110 מ' ש' יועדו לפריפריה, מי קיבל את רוב הכסף?
■ קבורה אזרחית: "המדינה פוגעת בזכות הבסיסית להיקבר עפ"י אמונה"
■ רמ"י מתעלמת משימוש מסחרי שנעשה בקרקע ציבורית
■ 20 אלף עמותות לא משלמות אגרה שנתית
■ משהב"ט מעסיק אלפי יועצים חיצוניים במיליוני שקלים - בלי מכרז
■ חקלאות: הציבור ממשיך להיות חשוף לחומרי הדברה
■ מה עשתה קרן "מעגלים" עם תקציב של 60 מ' ש'?
■ משרד החינוך: ריבוי משימות פוגע בפיקוח הפדגוגי
■ אגף התכנון בצה"ל הטעה את הרמטכ"ל, אגף התקשוב כשל