כפר מל"ל: הפקעה עם רקע לאומי

הפקעת מקרקעין הינה אקט שלטוני מובהק, אשר משמש כלי חשוב למדינה בהליכי תכנון ופיתוח. שני המקורות העיקריים של מנגנוני ההפקעה הם חוק התכנון ובנייה התשכ"ה 1967 ופקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה). לצד שני מקורות אלו קיימים חוקים אחרים ופקודות אחרות, שמכוחם ניתן לבצע את מעשה ההפקעה, וביניהם פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943 (להלן: פקודת הדרכים).

חוק התכנון והבניה מחייב בעיקר, כי כל פעולת הפקעה תהיה מבוססת על תוכנית שאושרה כדין, כלומר - קודם תאושר התוכנית ורק לאחר מכן, תתבצע ההפקעה. יודגש, כי עד לחקיקת חוק התכנון והבנייה, המדינה הייתה פטורה מחובת הוצאת היתר בנייה ומהחובה לבנות בהתאם לתוכנית מאושרת. אך סעיף 259 לחוק התכנון והבנייה חייב את המדינה באשורים אלו, כשבעניין התוויה וסלילה מכוח פקודת הדרכים המדינה פטורה מהיתר, ובלבד שההפקעה תבוצע בהתאם לתוכנית מאושרת (סעיף 261 ד').

ונשאלת השאלה: האם פעולת הרשות, שמוציאה צווי הפקעה לפני אישור התוכנית ומבקשת לתפוס חזקה על סמך צווים אלו, הינה בניגוד לדין, והאם אישור התוכנית במועד מאוחר יותר להוצאת הצווים, מכשיר את פעולת הרשות?

בשאלה נכבדה זו, דן הרכב של ביהמ"ש העליון בראשות הנשיא ברק והשופטים ארבל וג'ובראן, ע.א 1528/05, רשות הנמלים והרכבות נגד הדסה אביגדורוב ואח'. הדסה אביגדורוב היא חברה ותיקה במושב כפר מל"ל, שרכבת ישראל ומע"צ בקשו להפקיע 4.5 דונם מנחלתה לצורך כביש 531 ורכבת הפרברים.

בעניין דנן, רשות הנמלים והרכבות בקשה לתפוס חזקה בחלק מתוואי של רכבת פרברים שהיא אמורה לתכנן ולהקים. לצורך כך, הוצא צו בשנת 1998, שמכוחו הרשות ביקשה לתפוס חזקה במלוא מקרקעי המשיבה. רק בשנת 2000 אושרה התוכנית שמתווה את התוואי של הרכבת דנן, ולמעשה באה להכשיר את הצו. המשיבה טענה, כי מאחר והצו יצא לפני אישור התוכנית, לכן אין לפעול על פיו, והוא בטל.

בית המשפט המחוזי קבע בשעתו, כי אכן צו התפיסה הוצא שלא כדין, באשר לא קדם לו אישור של תוכנית, ודחה את עתירת הרשות לתפוס חזקה - ומכאן הערעור (במאמר מוסגר ייאמר, כי בד בבד עם צו תפיסה של הרכבת, יצא גם צו תפיסה לטובת מע"ץ ובית המשפט המחוזי ביטל את שניהם, אך רק רשות הנמלים הגישה ערעור על פסק דין של בית המשפט המחוזי).

השופטת עדנה ארבל, שכתבה את פסק דין העיקרי, קיבלה את עמדת רשות הנמלים והרכבות, שיוצגה ע"י עו"ד טלי ענבר, בקובעה, כי פרשנות בית המשפט המחוזי על סעיף המקשר בין פקודת הדרכים לחוק התכנון והבנייה אינה נכונה. בעניין זה סעיף 277 ז' לחוק התכנון והבנייה קובע:

"התווייתה, סלילתה או סגירתה של דרך שפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, הוחלה עליה לפני תחילתו של חוק זה, מכוח צו לפי סעיף 3 לאותה פקודה, לא יהיו טעונות היתר על אף האמור בחוק זה; הוראות צו כאמור שאושרו על ידי שר הפנים ושר העבודה יראו אותן כתבנית מתאר מחוזית שאושרה על פי פרק ג'".

בית המשפט המחוזי ניסה ללמוד מסעיף זה, שאם הצו ניתן לפני חוק התכנון והבנייה - אזי אין צורך בתוכנית מאושרת, אך אם הצו ניתן אחרי חוק התכנון והבנייה - אזי יש צורך באישור של התוכנית.

כמו כן, בית המשפט המחוזי הבחין את הלכת שמואלזון (בג"צ 67/79), אשר קבעה כי אין לפסול הפקעה רק משום שבשעת ההכרזה טרם אושרה תוכנית בנין עיר. בית המשפט המחוזי קבע, כי במקרה של שמואלזון, הסוגיה הייתה לפי פקודת הרכישה, ואילו כאן מדובר בפקודת מסילות הברזל.

השופטת ארבל קבעה: "חשיבותה של התכלית לשמה הופקעו המקרקעין, בשים לב להיקף הפרויקט המחייב הפקעת שטחים רבים בהם עתיד לעבור תוואי הרכבת, עשויה להצדיק קיומם של הליכי התכנון במקביל להליך ההפקעה. בקיצור וזירוז ההליכים בדרך זו יש למעשה תועלת רבה מנקודת מבטו של הכלל. יוער, כי בכל מקרה, תוכניות המתאר הרלוונטיות אושרו כבר לפני שנים, והפגם, שהתבטא בכך שבמועד הוצאת צווי הפקעה טרם אושרו התוכניות, תוקן עם אישור התוכניות כאמור."

כמו כן השופטת ארבל קיבלה את טענת רשות הנמלים, על פיה חוקיות צווים כאלו עמדו במבחן הבג"צ (בג"צ 65266/01 ובג"צ 2381/01), ועל כן, ובהסתמך על בג"צים אלו, הרשות המשיכה בעבודתה. בעניין זה השופטת ארבל קובעת: "וגם אם אין בפסקי דין אלה משום מעשה בית דין המציב מחסום דיוני בפני המשיבה, הרי שאין בכך כדי להפחית מהסתמכותה של המערערת על המצב המשפטי הקיים, הסתמכות מכוחה פעלה המערערת והשקיעה משאבים רבים בקידום ופיתוח רכבת הפרברים."

הנשיא ברק גם הוא בדעה, כי יש לקבל את הערעור ולקבל את עמדת הרשות, בקובעו, על סמך הלכת מהדרין (בג"צ 3028/94), כי אכן ניתן להפקיע לפני אשור תוכנית, אך: "אין לראות הלכה זו כנותנת היתר 'על החלק' לשר האוצר להפקיע טרם שהסתיימו הליכי התכנון. אולם יש ונסיבות תצדקנה להקדים הפקעה לתכנון. כגון, הוודאות בצורך הציבורי באותה קרקע אף לפני תכנונה, או החשיבות הציבורית בהקדמת ההפקעה."

הנשיא ברק והשופטת ארבל קובעים, כי נוכח גודלו של הפרויקט ומורכבותו, ניתן להצדיק את החריג שבתוכו פעלה רשות הנמלים, כלומר הוצאת צו בטרם אשור תכנית.

פסק דין זה מהווה מורה דרך חשוב לרשויות המדינה, המתהלכות על חבל דק של דחיפות ההפקעה מזה והימנעות מבצוע הפקעה חפוזה מזה.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין תכנון ובניה וממ"י.