איחוד וחלוקה: אפשר גם לגזול קרקע

המציאות בכל זאת עולה על כל דמיון, כאשר בסוגיית איחוד וחלוקה עסקינן.

סעיף 121 לחוק התכנון והבנייה מאפשר, בתוכנית מתאר מקומית ובתוכנית מפורטת, לקבוע הוראות בדבר איחוד וחלוקת מגרשים, הן בהסכמת הבעלים והן שלא בהסכמתם. מטרת הסעיף היא לאפשר תכנון כלכלי מודרני של מתחם קרקע, ע"י איחוד כל החלקות הישנות וחלוקתן מחדש, בכפוף לתכנון העדכני.

סעיף 122 קובע הוראות לפיהן יש לנהוג, כאשר אין הסכמת כל הבעלים הנוגעים בדבר. ההוראה המהותית ביותר אמורה בסעיף 122 (ב), ועל פיה יש לקבוע את הקצאת המגרשים בדרך הבאה: שמאי מקרקעין קובע את השווי היחסי של כל חלקה/מגרש ביחס לשווי הכולל של כל החלקות ע"פ הייעוד ערב איחוד החלקות. ע"פ יחס זה מוקצים המגרשים החדשים בתכנון החדש.

לדוגמה: חלקות שמספרן 10 עד 17 נכללות בתוכנית איחוד וחלוקה. שווייה היחסי של חלקה 15 הוא 20% מהשווי הכולל של חלקות 10 עד 17. בהתאם לכך יוקצה בתוכנית החדשה לבעלי חלקה 15 מגרשים חדשים, אשר שוויים הכולל מסתכם ב-20% מהשווי הכולל של המגרשים שבתוכנית.

לכאורה הליך הגיוני ראוי וחוקי. האם הליך כזה צודק תמיד? הדוגמה הבאה תמחיש לנו כיצד ניתן לשאוב זכויות (ביטוי אלגנטי יותר מאשר גזל במסגרת החוק) מבעל קרקע שכן.

שתי חלקות סמוכות: חלקה 10, בשטח 1,000 מ"ר מיועדת לבנייה למגורים, שווייה 500 דולר למ"ר ובסה"כ 500,000 דולר. בסמוך לה משתרעת חלקה 11, שטחה 10,000 מ"ר, ייעודה חקלאי, שווייה 60 דולר למ"ר, ובסה"כ 600,000 דולר. חלקה 12 זהה בכל לחלקה 11.

הוכנה תוכנית חדשה, שמשנה את ייעוד השטח החקלאי למגורים, וחלקות 10, 11, 12 נכללות במסגרת תוכנית לאיחוד וחלוקה חדשה. לפי תוכנית זו, מתוך השטח הכולל של 21,000 מ"ר, שטח של 12,000 מ"ר יחולק למגרשי מגורים, והשאר ייועד לצרכי ציבור.

כיצד יוקצו המגרשים החדשים לבעלי חלקות 10, 11, 12? התשובה ברורה. ע"פ הוראות סעיף 122(ב) לחוק התכנון והבנייה, ההקצאה תהייה בהתאם לשווי היחסי של החלקות, כמוצג בטבלה מס' 1.

בהתאם לשווי היחסי יוקצה לבעלי חלקה 10 מגרשים חדשים בשטח של 3,528 מ"ר (29.4% מ-12 אלף). דהיינו, תמורת מגרש בייעוד מגורים בשטח 1,000 מ"ר בלבד ש"תרמו" בעלי חלקה 10 לשותפות, הם זכו בתכנון החדש למגרשים בייעוד מגורים בשטח של 3,528 מ"ר, ואילו לבעלי חלקות 11, 12 הוקצו ביחד 8,472 מ"ר בלבד בייעוד מגורים. כאשר שטחן מהווה 95% משטח התוכנית. זה נראה לא צודק, אבל זה חוקי לחלוטין. ניתן להיתקל במקרים כאלה בעיקר בתוכניות בהן לרשויות מקומיות ו/או ליזמי התכנית ישנם מגרשים בייעודים שאינם חקלאיים, וע"י שווי יחסי גבוה הן שואבות זכויות מבעלי קרקעות סמוכים.

כדי שהפתרון לכך יהיה לא רק חוקי אלא גם צודק, יש לפעול בדרך הבאה. במקרים בהם התוכנית המפורטת הישנה (טרם האיחוד) כוללת מגרשים בייעודים שונים, יש לתחום בתוכנית החדשה כל קבוצת מגרשים בעלי ייעוד דומה (בתכנון הישן), ולקבוע אותה כמתחם נפרד לצורך ביצוע האיחוד החלוקה החדשה.

בעניין זה ראוי לצטט את דבריו של השופט מודריק (עת"מ 1150/00 ואחרים): "...גם אם נתייחס אל שני המתחמים כאל שני כלים שנשתלבו ונמצא כי זכויות המוקצות למתחם אחד גורעות מן הזכויות המוקצות למתחם השני, אין בהכרח מקום להשוואת ההקצאות. שכן חוזרים וצפים שיקולי התכנון המבארים מדוע נקבעו שימושי המתחם האחד כך ושימושי המתחם השני אחרת וחוזר חלילה".

בעתירה נוספת קבע ביהמ"ש (עת"מ 1044/01), כי אין הכרח שמתחמי איחוד וחלוקה יהיו שווים בערכם, וכלשונו: "...אי אפשר להם לעותרים להיאחז בעקרון השוויון. שהרי החלוקה למבנים וקביעת ייעוד הקרקע בהם יצרה "ישויות" שונות זו מזו וההבחנה ביניהן היא בגדר "יחס שונה לשונים" ועל כן אינה יכולה לקיים את דרישת "יחס שווה לשווים"... אני מניח שגם היקף הקצאת הזכויות... הוא פרי שיקולים תכנונים".

דהיינו, במסגרת תוכנית מפורטת חדשה יהיו מספר מתחמים נפרדים, בהם יבוצע האיחוד והחלוקה החדשה. השווי היחסי בכל מתחם יחושב בנפרד, ו"שאיבת הזכויות", אם בכלל, תימנע. בהתאם לכך אותה טבלת הקצאות שהוצגה בטבלה מס' 1 תשתנה לחלוטין, כמוצג בטבלה מס' 2.

חלקה 10, שייעודה היה ונשאר מגורים, לא נכללת במסגרת האיחוד והחלוקה החדשה, אלא רק חלקות 11, 12. שטח מגרשי מגורים לאחר האיחוד והחלוקה החדשה הוא 12,000 מ"ר. חלקה 10, שנשארה מחוץ לאיחוד, שטחה נשאר 1,000 מ"ר. יתרת שטח מגרשי המגורים של 11,000 מ"ר יחולק בין בעלי חלקות 11, 12.

אני מודע לכך, שלא תמיד ניתן הדבר לביצוע מבחינה תכנונית. ברם, חשיבה קודמת בשלבי התכנון יכולה למנוע עוולות קיצוניות. מכל מקום, ראוי שכל בעל קרקע יבדוק את טבלת הקצאות בעת הפקדת התוכנית, למען יוכל להתנגד בזמן ולאפשר תיקון בטרם תאושר התכנית סופית. כי לאחר מתן תוקף לתכנית, נשאר רק לבכות על התוצאות.

הכותב הוא כלכלן ושמאי מקרקעין, לשעבר יו"ר לשכת שמאי מקרקעין בישראל.