גמישות תכנונית: הליכי איחוד וחלוקה חדשים

בהליכי התכנון השונים ידועים הליכי איחוד וחלוקה, או בעגה המקצועית הליכי רה-פרצלציה. הליכים אלה הם כלי תכנוני ממדרגה ראשונה, המאפשרים למתכנן הקרקע לאחד ולחלק את המגרשים השונים למגרשי בנייה חדשים ולעשות בהם כרצונו, והכל מבחינת הליכי התכנון הטוב והראוי. לאחר השלב התכנוני, מבצע שמאי מקרקעין את השומה שבה הוא מחלק את המגרשים החדשים בין הבעלים לשם יצירת המגרשים החדשים. להליכים שגרתיים אלה קיים פן נוסף, שיש בו אפשרות לחיסכון במיסוי מקרקעין.

במרכזי הערים השונות קיימים מגרשים, שהרכבי הבעלות בהם מסובכת. הכוונה היא בעיקר למגרשים בהם קיימת חכירה ארוכה לחוכר כזה או אחר, כאשר למעשה נוצר מצב משפטי בדמות חתונה קתולית, בה בעלי הקרקע אחוזים ושלובים יחד עם החוכר. לעיתים מדובר בחוכר של 99 שנים, או 999 שנים. נשאלת שאלה - איך מפרקים שותפות כזו?

ידוע שבתי המשפט מעודדים דווקא פירוקי שיתוף, וככל שהשיתוף מסובך יותר הם נוטים יותר לפרקו, אך למרבית הצער בתי המשפט טרם הכריעו בעניין (וליתר דיוק, נשמעה אגב הדעה ההפוכה, ש"שיתוף" אינו נקרא שיתוף, שניתן לפרקו בדרך של משפט פירוק שיתוף רגיל. מדובר באימרת אגב של ביהמ"ש העליון, וסבורני שהיא אינה כה נכונה, ומכל מקום ראוי אף לקבוע אחרת).

מטרת המאמר הנוכחי הינה להציע פתרון תכנוני, שיש בו לפתור גם את בעיית השיתוף הקנייני וגם ליצור מסגרת חדשה של מגרשי בנייה חדשים, אשר יוסיפו למעשה מגרשי בנייה חדשים, מקום שמצויים שותפים שכאלה.

רצוי וראוי לעודד פירוק שיתוף כזה - של חוכר ומחכיר - גם בדרך משפטית, אולם הקושי בדרך זו הוא אותה החלטה משפטית, וכן הקושי הנוסף שלא תמיד הצדדים מקדמים את הליכי הפירוק הללו, מסיבות שונות. העיר נמצאת מפסידה וראוי שמתכנניה יידעו, כי קיימת דרך נוספת לנתק קשר גורדי שכזה, גם במסגרת הליכי תכנון רגילים, שיכולים כידוע להתחיל ולהתקדם גם ע"י גורמים נוספים ולא רק הבעלים או החוכר.

הפתרון שנותן החוק לעניין זה הוא כלי החלוקה החדשה, והמעניין הוא, שדרך זאת קיימת משנת חקיקת חוק התכנון והבנייה, משנת 1965, אך מעטים השתמשו בה. הגיעה השעה לרענן עניין זה.

על-פי החוק, בהליכי החלוקה החדשה רואים למעשה את המחכיר ואת החוכר שלו כ"בעלים משותפים", שהרי מהבחינה הכלכלית מלוא הבעלות מחולקת בין שניהם.

לכולנו זכורות למשל החלטות המינהל השונות שנתנו לחקלאים זכויות בנייה חדשות במגרשים החקלאיים שלהם, אשר עברו הליכי הפשרה למגרשי בנייה חדשים. כך למשל קבעה החלטת מינהל 727 הישנה, שהחקלאי יקבל 27% מהקרקע בייעודה החדש. מה המשמעות של קביעה זו? שהמדינה ראתה את החקלאי כשותף כלכלי של 27% בקרקע.

זאת הכוונה גם בענייננו. הרי אותו מחכיר וחוכר הם למעשה שותפים מבחינה כלכלית, ולעיתים תנאי החכירה הם לטובת החוכר (וזאת מטעמים היסטוריים שראויים למאמר נפרד), ואז הוא יעשה הכל להפריע לבעלים, שמצידו מפריע לו, ובמקרה כזה "שווי" הזכות הכלכלית של החוכר קטנה יותר לעומת המקרה של החוכר עם תנאי החכירה הטובים יותר.

כך או כך, לצורך קידום הליכי ההיפרדות בשותפויות כאלה, ניתן לקבוע כבר כאן, שהשמאי של אותה תוכנית בניין עיר, אשר כזכור קבעה מגרשי בנייה חדשים, ובלי כל קשר לחכירה או לחוכר הספציפי הזה, אלא על סמך הליכי התכנון הטוב והמקצועי, הטוב לעיר ולציבור, הרי אותו שמאי שהזכרנו הוא שיקבע כמה אחוזי שיתוף יש בין הבעלים לחוכר.

קביעה שמאית כזאת הינה אפשרית, שהרי ניתן לשום כמה כסף שווה אותה זכות חכירה, ולכך ישנם כללים ידועים, שהרי ניתן ליתן להם ביטוי כספי כמו כל זכות רכושית שהיא, בין מקרקעין ובין מטלטלין ובין זכויות. כבר ראינו דוגמא אחת עם החוכר החקלאי, וידועים הרי הכללים השונים בדבר אורך השנים לחכירה, שיעור ריבית ההיוון, שווי הזכות להפרעה של החוכר וכו'.

והנה - אותו שמאי של תוכנית בניין העיר יקבע את אחוזי השיתוף, ולמען הדוגמא: במקרה בו לחוכר יש תקופת חכירה ארוכה, ואפילו שהוא מוגבל למטרת חכירה ספציפית (תעשייה בלבד או חקלאות בלבד), יראה אותו השמאי במקרה כזה כבעלי 50%, למשל, ואז הוא יקבע בטבלת האיזון של תוכנית החלוקה החדשה, שהחוכר יהפוך לבעלים של מחצית הזכויות החדשות, והמחכיר יהפוך לבעלי המחצית השנייה.

כך, אם התוכנית החדשה יצרה שני מגרשי בנייה שווים, החוכר יהפוך לבעלים של מגרש אחד והמחכיר יהפוך לבעלים של המגרש השני. בכך ביטלנו את ה"שיעבוד" הישן של החכירה, והפכנו את שני היריבים לבעלי רכוש קרקעי חדש, ואפשרנו אף לרשות התכנונית לגבות היטל השבחה. אולי אף חוסל בכך מטרד לציבור, בדמות אותו מפעל בעיר.

עניין כזה אפשרי במסגרת החוק, והפרק התכנוני הדן באיחוד וחלוקה מאפשר זאת, הואיל וכידוע, במסגרת הליכי איחוד וחלוקה יש הזכות למתכנן התוכנית לבטל זכויות שונות, ובהן אותה חכירה, ולשנותן לדבר חדש, ובמקרה שלנו להפוך חכירה לבעלות ממש.

מעבר להטבה הציבורית או הפרטית, נזכיר בשולי המאמר, כי הליך זה גם פטור ממיסוי מקרקעין, שהרי זאת חלוקה פטורה לפי הוראות חוק מיסוי מקרקעין (ראו סעיפים 65, 67 לחוק). ניתן גם, בהתאם לסעיף 125 לחוק התכנון והבנייה, לרשום חלוקה שכזאת אף בלא אישורי מיסים, והדבר אפשרי, שהרי בסופו של עניין זוהי פעולה שהחוק מעודד אותה, ומבחינת מיסוי המקרקעין מדובר למעשה בדחיית מס.

האם ניתן להמשיך ולתחכם את הנושא, ולהחיל אותו גם על יחסי מינהל-חוכר?

ומדוע לא? אם המינהל כבעלים של הקרקע אוחז בעורפו של החוכר מלידתו ועד שנות חייו בנכס, והוא "מבקר" אותו כל אימת שישנה השבחה של זכויות החוכר, והוא מבקש את חלקו בהשבחה זו - הרי גם כאן ניתן ליישם עקרונות שכאלה. ושוב - וכך יש להדגיש - הדבר אפשרי אפילו נגד רצונו של צד זה או אחר (ובכללו המינהל), וגם אפשרי הדבר בלא מיסוי.