בלי פטור לשכונת שיקום יש בעיה לפינוי-בינוי

אחרונה פורסם פסק דין ע.א 1212/04, בבית המשפט המחוזי בבאר-שבע, מפי השופט י. טימור, סגן נשיא בית המשפט כאב בית הדין. המקרה: מדובר בערעור של חב' בנייה ויזמות, שהוגש בפני ביהמ"ש השלום על קביעת שמאי מוסכם, לפיה המערערת אינה זכאית לפטור מהיטל השבחה מכוח סע' 19 (ב) (1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה.

המערערת יזמה שינוי יעוד של קרקע באשדוד, ע"מ לאפשר לה להקים מקבץ דיור של 150 יחידות דיור לקשישים. במקבץ זה נכללו גם קומה מסחרית וחניה מקורה. המשיבה, הוועדה המקומית אשדוד, אישרה את השינוי המבוקש, אך התנתה זאת בתשלום היטל השבחה.

המערערת טענה לפטור מההיטל האמור מכוח סע' 19 (ב) (1) הנ"ל. סעיף 19 (ב) (1) אומר כלהלן: "19 (ב) לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה: השבחה במקרקעין למגורים המצויים ביישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף".

המחלוקת הועברה לשמאי מוסכם, אשר קבע, כי יש לראות במקבץ הדיור משום עסק ובשל כך הפטור איננו חל. על פסיקתו של השמאי הוגש ערעור לבית משפט השלום, שם נפסק כי פסק השמאי המוסכם תקף, ויש לחייב בהיטל השבחה. בית משפט השלום מנמק פסיקתו בכך שמקבץ הדיור אינו עונה על הגדרת מגורים אלא הינו עסק.

על פסיקה זו הוגש ערעור למחוזי. בית המשפט המחוזי דחה את הערעור ונימוקיו דומים לנימוקי בימ"ש השלום. מקבץ הדיור המבוקש הינו עסק ואינו "מגורים" כהגדרתו בחוק: "לשון החוק כפשוטה מדברת על השבחתם של מקרקעין למגורים קיימים, ולא מתייחסת למבנים חדשים. לכך תימוכין גם בדברי הסבר לחוק, שם נאמר שמטרת החוק ליתן פטור לתוכניות הבאות להקל על מצוקת הדיור בדרך של הרחבת דירות מגורים (ראה הצעות חוק 1579 מיום 29.4.82)... היטל ההשבחה מוטל על בעל הנכס, ואופיו של הנכס נקבע עפ"י שימוש הבעלים בו. שימוש המערערת בנכס הוא שימוש עסקי ולכן אין להגדיר הנכס כ"מקרקעין למגורים".

בעלי העיניים החדות ישימו בוודאי לב לאימרה, שנאמרה דרך אגב בהקשר המושג "מגורים": "לשון החוק כפשוטה מדברת על השבחתם של מקרקעין למגורים קיימים, ולא מתייחסת למבנים חדשים...".

השופט מייחס את הפטור אמנם למגורים, אך מגורים קיימים ולא חדשים.

התייחסות זו מזכירה לנו ותואמת את הלכת "צרי" רע"א 7417/01, מפי שופטת ביהמ"ש העליון דליה דורנר, בה נקבע כי הפטור מהיטל השבחה הניתן להרחבת דירת מגורים עד שטח של 120 מ''ר לפי סעיפים 19 (ג) (1) ו-(2) יינתן בהתקיים שני תנאים מצטברים: קיום דירה צרה, כלשון השופטת, ששימשה למגורים שהורחבה בין אם בפועל ובין ע"י הריסתה, ובנייתה מחדש והמשך המגורים בה, כאשר ההדגשה היא על הרחבת דירה קיימת.

"הפטור יינתן אך בשני מסלולים. הראשון, הוא מסלול ה"מחזיק" - הדורש שבעל או חוכר הדירה ידור בה, עובר לפטור, במגורים עיקריים תוך שמרחיבה, אם על-ידי הוספה ואם על-ידי סתירתה ובניית אחרת במקומה, למטרת מגוריו העתידיים בה; בהתאם, צריך הוא לגור בדירה גם לאחר הבנייה או ההרחבה כאמור... כך שההרחבה או הבנייה כאמור תיעשה עבורו ולשיפור תנאי מחייתו, ושבהתאם יגור הוא בדירה גם לאחר הבנייה או ההרחבה".

בשני פסקי דין אילו פורשו סעיפי הפטורים לפי תכליתם, כפי שמופיע בהסבר להצעות החוק. בהסבר להצעות החוק לשני הסעיפים נאמר, שמטרת החוק הינה סוציאלית, בדרך של הענקת פטור מהיטל השבחה כדי להקל על מצוקת הדיור, ובשתיהן מדובר על שיפור הדיור הקיים ע''י הרחבתו.

בית המשפט המחוזי לא נדרש אמנם לסוגיה זו, ואכן אמר את דברו באמרת אגב. אך לאימרה זו שלו עשויה להיות השלכה מרחיקת לכת על פרויקטים של שיקום שכונות בשיטת פינוי-בינוי, בה היזם בונה, בנוסף לדיירי השכונה, יחידות דיור המיועדות למכירה בשוק החופשי לאוכלוסיה חזקה יותר, אשר תגור בשכונה המיועדת לשיקום.

לדעתי, פסק דין זה, לפי הפרשנות לעיל, יוצר אבסורד ומרוקן מתוכן את הפטור הניתן לשכונות שיקום. ומדוע? קיים פטור לבנייה עצמית עד 120 מ''ר שתקף לשכונות שיקום ולשכונות שאינן שכונות שיקום, ואין לכאורה צורך בפטור נוסף ספציפי לשכונות שיקום. אם חוקק פטור נוסף להרחבת דירות מגורים בשכונת שיקום, חזקה על המחוקק שלא התכוון ליצור כפילות אלא התכוון לאבחן שכונות שיקום מכאלו שאינן שכונות שיקום, ולכן אין לגזור גזירה שווה לשני הפטורים.

שיקום שכונות אינו נעשה רק ע''י הרחבתן של דירות המגורים הקיימות בלבד. הוא נעשה גם ע''י הכנסת אוכלוסיה חזקה יותר מהקיימת, פיתוח החינוך והמסחר בשכונה ופיתוח סביבתי. מכאן, שיש צורך הן בהרחבת הדירות הקיימות, בין אם בפועל ובין אם בהריסתן ובניית חדשות תחתיהן, והן בתוספת של אחרות למכירה לאוכלוסיה חזקה שתבוא לשכונה.

מנגנון השיקום ע''י פינוי-בינוי מבוסס על כך שיזם פרטי נוטל על עצמו את השיקום, כאשר בצידו של השיקום קיים רווח ליזם. והשאלה הנשאלת היא, אם יידרש לשלם היטל השבחה בגין דירות אילו - האם יאות לבצעו?

רשויות אשר יאמצו את פסה"ד כלשונו, תנהגנה בניגוד למדיניות השיקום עליה החליטו. פסקי הדין הללו אומרים "לא זו הדרך", ובזאת עלולים לסתום הגולל על מהלכי השיקום.

מסקנות: כדאי שהמחוקק יביא לתשומת ליבו את העלול לקרות, ובייחוד אם בית המשפט העליון יאמץ את פרשנות המחוזי וינסח הפטור לשכונות שיקום בהתאם לרוח הדברים, כך שלא ייסתם הגולל על פרויקטים מסוג זה.

ניתן לראות בהשקעת היזם בבניית הדירות לדיירי השכונה מעין היטל השבחה, וניתן להטיל עליו משימות נוספות על חשבונו.

היות שהרשויות הוציאו מידיהן את השיקום ומסרוהו לידיים פרטיות, הן אינן יכולות להתעלם מהעובדה שסופו של השיקום הוא ברווח הגלום בו. ליזם יש רווח כספי מוחשי, ולאזרח ולמדינה יש שיפור בתנאי המגורים והסביבה האורבנית. דוגמא לכך רואים בהקלות מיסוי המקרקעין אותן חוקקה הכנסת לפרויקטים מסוג זה.

ד"ר נתן הינו שמאי מקרקעין ממשרד זאב כהן.