תוכנית לשימור: לא לשמור במגירה

סוגיית שיהוי בביצוע הפקעת המקרקעין עוסקת בהתנגשות בין שני אינטרסים חשובים הזקוקים להגנה. האחד הינו הזכות של רשות התכנון להפקיע מקרקעין אשר לדעתה, ולפי שיקולים תכנוניים, מן הראוי להפקיעם לצורכי ציבור כפי שהוגדר צורך כזה בדין. השני, האינטרס של בעל המקרקעין, שיש לשמור עליו על-פי חוק סוד כבוד האדם וחירותו, כדי שלא ייווצר מצב שבו קניינו של האדם מופקע ממנו ללא צורך.

בעניין זה הפסיקה עברה שינויים גדולים. לפני חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו (בשנת 1992), ההפקעה נחשבה כמעט ככלי כל יכול בידי הרשות התכנונית. מאז החקיקה, חוקי הפקעת מקרקעין הוכפפו לעקרון ההגנה על קניינו של מי שמקרקעין מופקעים.

ההפקעות מתבצעות על-פי רוב למטרות ציבוריות, כגון מוסדות ציבור ושטחים ציבוריים פתוחים. לעיתים ההפקעה היא לצורך דבר ייחודי כמו שימור מבנה בעל ערך היסטורי. תוכניות מסוג זה מגדירות מבנים שונים ומגוונים לצרכי שימור בשל חשיבות היסטורית שיש להם מבחינה ארכיטקטונית ו/או תולדות היישוב. מסתבר, שלא די בקביעה כי מבנה כלשהו יועד לשימור - יש צורך גם כי אכן תבוצע מטרת השימור בכדי שהתוכנית לא תיהפך לתוכנית שימור במגירה.

לאחרונה התמודד בית המשפט המחוזי בחיפה עם סוגיה מעין זו, כשנאלץ לבטל תוכנית מפקיעה שייעדה מבנים מסוימים לשימור, אך במשך למעלה מ-25 שנה לא נעשה מאום לביצועה. העניין היה בעת"מ 3198/06, משה קוטלר ואח' נגד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה, בבית המשפט המחוזי בחיפה, שנידון בפני השופט י. דר.

בעניין קוטלר, העותרים הינם בעלים של מקרקעין עליהם בנויים מבנים. עיריית חדרה אישרה תוכניות להפקעת המקרקעין ולשימור המבנים הבנויים על המקרקעין. התוכנית אושרה בילקוט הפרסומים בשנת 1993, אך מאז ועד היום המשיבות לא נקטו כל אקט לשימור המבנים.

העותרים בעתירתם דרשו בין היתר שיוצהר כי : "א. הפקעת המקרקעין (והמבנה שעליו) אותה מבקשות המשיבות לבצע במסגרת תוכנית מתאר מקומית מס' חד/883, אשר על פיה יועדו המקרקעין לשימור בגין ערך לאומי -הפקעה זו בטלה ומבוטלת, ואין לה עוד תוקף. ב. על המשיבות להשיב לעותרים את המקרקעין המופקעים ולבטל את הערת האזהרה אשר המשיבה מס' 2 רשמה על זכויות העותרים במקרקעין. ג. בכל מקרה, ובלא קשר לתוצאות העתירה, הרי שעל המשיבות להשיב לעותרים את מלוא הכספים, בתוספת שיעורך מלא, ריבית והצמדה, אשר המשיבה מס' 2 (העירייה) גבתה וממשיכה לגבות מן העותרים במהלך כל השנים (מיום 29.10.1992 ועד למועד ההכרעה בעתירה) בגין ארנונה והיטלים שונים הנוגעים למבנה ו/או למקרקעין".

השופט דר, בקבלו את העתירה, קבע: "בפנינו התנגשות בין עקרונות. מצד אחד, זכותה של הרשות, כנציגת הציבור, להפקיע מקרקעין לצרכי ציבור, גם למטרת שימור. מנגד, זכות הקניין של בעל המקרקעין, שחוק היסוד הפך אותה לזכות חוקתית. כמו בכל מקרה של התנגשות בין זכויות נוגדות, על בית המשפט לאזן ביניהן, כדי להגיע לתוצאה הצודקת".

השופט דר מאמץ את גישת השופטת ד. דורנר שהובעה בעניין דנג"צ 4466/94 מאזן חסן זכי נוסייבה ואח' נ' שר האוצר ואח', אשר קבעה: "לפי שיטת המשפט שלנו, זכות הקניין של המפרט היא ערך משפטי חשוב המוגן בדין אזרחי והפלילי כאחד. עקרון השמירה על קניין הפרט חל בדיני המלחמה; ודברי מ"מ הנשיא שמגר בבג"ץ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2) 141, 147 רכישת בעלות בדרך ההפקעה היא אמצעי קיצוני ומרחיק לכת, ואין שוללים את זכויותיו של האדם ברכוש דלא-ניידי אלא אם כן ברור וגלוי, כי זו הדרך הנכונה למימושו של הצורך הציבורי".

ובעניין שהוי בביצוע הפקעה, השופט דר מאמץ את גישת השופט זמיר, שהובעה בעניין בג"ץ 465/93, 1135/93 טרייד ס.א. חברה זרה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה ואח'. שם נקבע, כי שיהוי בלתי סביר בביצוע הפקעה עשוי להצדיק ביטול ההפקעה, אך הכל תלוי בנסיבות: "יש חשיבות לשאלה מהו הנזק שנגרם לבעלי החלקה כתוצאה מן השיהוי. במשפט אמיתי, כפי שבית המשפט ציין, נגרם לבעלים נזק של ממש: הבעלים לא יכלו למכור את החלקה, והחלקה צברה חובות ניכרים בגין מיסים".

פסק דין זה הוא תקדימי מסוגו, באשר עד כה ביטולי הפקעות נעשו לגבי מטרות כמו הפיכת שטח פרטי למבנה ציבור וכו'. כאן, לראשונה, תוכנית לשימור שאמורה להעביר את הבעלות במבנה לרשות התכנונית - מתבטלת. כלומר, האופי הציבורי של השימור כאן מתקרב יותר להפקעה ממש, באשר על-פי רוב בתוכניות לשימור הבעלות של בעל הקרקע לא מופקעת, אלא יכולתו לבנות או להרוס את המבנה מוגבלת. מכאן, שלהפקעה בטענה של שימור יש חיים כמו לכל הפקעה רגילה.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.