מפקיעים ומפצים: כסף או קרקע?

לא מעט אנשים וחברות מגלים ביום בהיר אחד, כי הבית או הנכס שלהם יופקע לטובת תוכניותיה השונות של המדינה. החוויה של הליך הפקעת הקרקע והמשא ומתן המייגע לקראת פיצוי, שאמור להחזיר את המצב לקדמותו, היא לא נעימה בכלל. כמה שנים טובות בהמתנה לפיצוי המיוחל, שגם הוא לא מפצה בדרך-כלל באופן ריאלי, הם תג המחיר שמכירים הרבה אנשים שעברו את זה. לא רבים יודעים שחוק התכנון והבנייה מאפשר גם דרך אחרת, שיש בה אומנם מרכיב של חוסר ודאות אבל אולי מהווה פיצוי הוגן יותר: קרקע חלופית במקום פיצוי כספי.

סעיף 191 לחוק התכנון והבנייה קובע, כי "הוועדה המקומית, בהסכמת הוועדה המחוזית, רשאית לבוא לידי הסכם עם בעל מקרקעין שהופקעו על ידיה, כי במקום תשלום כסף תמורתם יועברו לו מקרקעין אחרים, בתחום התוכנית או מחוצה לו, לסילוק מלא או חלקי של תביעותיו הנובעות מההפקעה".

בכל זאת, מספר הפעמים שבהם נעשה יישום של האפשרות הוא מועט, והרשויות ממש לא ששות להציע אותו. משרד הפנים מסר בעניין זה, כי "ככלל, מדיניות משרד הפנים היא שבמקרה של הפקעה יש לשלם פיצויים. זוהי הדרך הקצרה, הישרה, השוויונית והיעילה ביותר. עם זאת, במקרים חריגים, ועל מנת לאפשר ביצוע התכנון, יש מקום לבחון אמצעים נוספים כגון הקצאת קרקע חלופית".

קרקע במקום כסף

עו"ד מאיר פורגס, שותף במשרד שרגא פ. בירן ושות', המתמחה במקרקעין, חושב שלרוב עדיף לעשות איחוד וחלוקה ולא הפקעה ברוטלית. "זה פתרון טוב, חוקתי, צודק ושוויוני יותר, וצריך לאמצו כמדיניות", הוא מנמק. "אני עקרונית נגד פיצוי כספי כנגד הפקעות, כי כשהרשויות משתמשות בכלי הזה הן משתמשות בו באופן גורף מתוך מבט מאוד צר של הליכי התכנון. אני מאמין בתכנון כוללני. רשויות נוטות לחשוב רק על הצורך שהתעורר על רצועת שטח ספציפית, ולהפקיע לצורך התוכנית הנדרשת, אבל צריך גם לחשוב איך לפתח מסביב. אפשר לראות את כל המכלול התכנוני בראייה אחת כוללת, אבל הרשויות נהנות מכך שמותר להפקיע עד 40% מהשטח ללא חובת פיצוי. הן גם בדרך כלל לוקחות שמאים מטעמן שקובעים ערך נמוך לקרקע שהופקעה ומחייבות להתפשר על הפיצוי.

"אנחנו, לדוגמה, מייצגים כמה בעלים של קרקעות פרטיות בכפר שמריהו, שרכשו את האדמות בשנות ה-40. המדינה הפקיעה להם את הקרקעות לצורך נתיבי איילון. ההחלטה נפלה ב-1992, ומאז התחילו להכין תוכנית שאושרה ב-1998. במשך 15 שנה, עד היום, בעלי הקרקעות לא פוצו. אילו הרשויות היו רוצות לנהוג באופן שוויוני וחוקתי, הן היו עושות תכנון כולל של כפר שמריהו ומוסיפות לתוכנית הכביש שטחים ממזרח וממערב, כך שזה היה הופך למרחב תכנון גדול יותר. לצידי הכביש ניתן היה לפתח בניינים, ובעלי הקרקעות היו מקבלים שם הקצאת קרקעות בתור פיצוי. הרשויות היו משיגות כך הסכמה מהירה יותר לסלילת הכביש, מתכננות בצורה יותר רחבה וזכות הקניין של הבעלים לא היתה נפגעת", אומר עו"ד פורגס.

עוד לדברי פורגס, "אפשרות זו חוסכת כספים לקופה הציבורית והליכי משפט, וגם מתאימה למדיניות התכנון של מינהל התכנון כיום, לעבות את הבנייה בערים. צריך לציין, שבעלי הקרקע הגישו תוכנית ברוח זו, שנדחתה. עתירה שהגשנו בעניין לבית משפט נדחתה גם היא, בנימוק שאנחנו מייצגים קבוצה קטנה מידי (כ-40 דונם), בעוד שטח התוכנית רחב מאוד והתכנון יקר. לכן רעיון כזה צריך לדעתי לבוא מהרשויות".

הבעיה העיקרית לדעת פורגס היא שלרשויות אין מוטיבציה לתת קרקע חלופית, כי יש להן עניין להגדיל את מצבת הנכסים שלהן, ולא להקטינה. בפיצוי כספי הן מגיעות לרוב לפשרות, ולא משלמות את הערך הריאלי של הקרקע. לדבריו, הרבה פעמים בהליכים משפטיים בעניין פיצוי דווקא הרשויות הן אלה שזוכות לסימפטיה מבית המשפט, זאת למרות שחוק יסוד כבוד האדם וחירותו מגן על זכות הקניין האישית.

שמאית המקרקעין, נחמה בוגין, היא תומכת נלהבת של איחוד וחלוקה וקרקע חלופית, ומנסה כיום ליישם זאת בשתי תוכניות שהיא מעורבת בהן. "צריך לדעתי לראות הפקעה כמנוף לשינוי ייעוד קרקע", היא מסבירה. "זה פתרון שבו כולם מנצחים. צריך לזכור שעבור בעל הקרקע המופקעת פיצוי כספי יכול להיות בעייתי מכמה סיבות. לרוב יש פערים גדולים בין השומה מטעמו לבין השומה של שמאי מטעם הרשות הטוען שהקרקע שווה פחות, והוא יצטרך להתפשר, תוך תהליך שאורך זמן רב.

"בעל הקרקע גם משלם מס על פיצויי ההפקעה. שיעור המס הוא מחצית מהמס המלא לפי חוק מס שבח. יש גם הוצאות לעיסקה, כמו שכ"ט עו"ד, שלא מקבלים עליהן החזר מלא בבתי משפט, ויש את הנושא של מס רכישה. כך, לרוב הפיצוי לא מחזיר את מצבו של בעל הקרקע לקדמותו, כפי שנדרש. נוסף לכך, ניתן להפקיע עד 40% מהקרקע ללא פיצוי לפי חוק התכנון והבנייה. בעיה נוספת היא שהרבה פעמים אנשים שקונים נכס לא יודעים שהקרקע הופקעה לפני שנים רבות, ואז עלולה להגיע הרשות יום אחד ולהודיע שעליהם לפנות את הקרקע. אם בעל נכס כזה יקבל פיצוי, השמאות נעשית בהתאם למועד שנקבע לפני שנים רבות, ותהיה שחיקה חדה בכספי הפיצויים".

פרויקט למופקעים

בוגין מסבירה שלרשות עצמה יש את האינטרסים שלה. היא תרצה לזרז את הליכי ההפקעה, עלות הבינוי והפיצוי יקרים לה ואלמנט הזמן הוא חשוב. אם בעלי הקרקע מעכבים תוכנית, הדבר מייקר את הפרויקט. מהסיבות האלה עדיף, לדעתה, ליישם את האפשרות שבחוק ולהשתמש בהפקעה כמנוף לתכנון של הקרקע שצמודה לקרקע המופקעת, ובה יתוכנן פרויקט לטובת המופקעים. לדבריה, אם בעלי הקרקע יבינו שזה נעשה ברצינות ויהיו מסוגלים לתת אמון בתהליך - הוא יצליח, אם כי ברור שלא בכל מקום ובכל קרקע הדבר מתאים, ויש סיכון מסוים שהתוכנית שירצו המופקעים לפתח בקרקע החלופית לא תתקבל.

בוגין נותנת לדוגמה פרויקט בראשון לציון, שבו דווקא הוחלט ללכת על המסלול של קרקע חלופית. במקרה זה, בגלל אותו סיכון, סיכמו בעלי הקרקע עם הרשות שבכל נקודת זמן הם יכולים לחזור בהם ולדרוש פיצוי כספי. כך למשל, אם ועדות התכנון ידחו את התוכנית שלהם בקרקע החלופית, הם יקבלו פיצוי כספי. לדברי בוגין, לבעל קרקע במקרה של קבלת קרקע חלופית יש יתרון מס אדיר, עד כדי פטור מלא ממס. כמובן שאפשר לשלב בין האפשרויות, כך שחלק מהפיצוי ייעשה בכסף וחלק בקרקע חלופית.

למרות זאת, אומרת בוגין, הרשויות לא משתמשות הרבה באפשרות זו - כנראה שהרבה יותר קל לתת צ'ק (מצומק). לדבריה, "הפעם הראשונה שהרעיון עלה ברצינות על סדר היום היה בכביש חוצה ישראל - בחוק כביש ארצי לישראל. יישובי כביש חוצה ישראל שעמם עבדתי, ביקשו ליישם את העיקרון של זכויות כנגד הפקעה, וגם חברת כביש חוצה ישראל זיהתה את הפוטנציאל, אולם מינהל מקרקעי ישראל התנגד. המקום היחידי שבו זה הצליח היה ביישובים ערבים. טירה וטייבה קיבלו קרקע למגורים בתמורה לקרקע חקלאית. הוחלט לתת קרקע חלופית רק למי שהפקיעו לו קרקע פרטית. צריך לציין שכיום, לגבי כבישי הרוחב שיוצאים מחוצה ישראל, יתכן שדווקא תיושם האפשרות לקרקע חלופית, ויש מקומות שהשכילו לקדם שינוי ייעוד. בחלק מהמקרים מדובר בקרקעות פרטיות".

חברת כביש חוצה ישראל מסרה, כי "בחוק כביש ארצי לישראל" שנחקק ב-1994 לשם הקמת הכביש, יש סעיף המאפשר מתן קרקע חלופית בהסכמת המינהל. במחצית השנייה של שנות ה-90 הפקיעה החברה קרקעות לסלילת הקטע המרכזי של הכביש. כזכור, היו התנגדויות רבות של בעלים ומחזיקים בקרקעות, כאשר רובם דרשו קרקע חלופית. מי שהתנגדו למתן קרקע חלופית אמרו שאין מצאי מספיק של קרקעות לתת לכל המופקעים, ולכן החליט שר האוצר דאז, אברהם שוחט, לתת קרקע חלופית רק לבעלי קרקעות פרטיים. כך נוהגת החברה, ונותנת קרקע חליפית למי שהעדיף זאת על פני פיצוי כספי".

מינהל מקרקעי ישראל מסר בעניין זה כי "מדיניות המינהל ככלל בנושא הפקעות, התואמת את הקבוע בחוק, היתה והינה מתן פיצוי כספי עבור הפקעה, ולא קרקע חלופית. בכביש 6, שהוא כביש האורך של המדינה, חוקק באופן חריג חוק מיוחד אשר חל על הכביש ועל המחלפים, כפי שהוגדרו בתוכנית בלבד. אמנם לפני כחודש נדרש ופורסם צו של השרים הממונים (שר האוצר ושר הבינוי והשיכון) להרחבת התחולה על קטע קטנטן במחלף אייל - אולם זאת על מנת להסדיר בעיה בטיחותית - זהו המקרה יוצא הדופן היחיד של הרחבת תחולת החוק. לגבי כבישי הרוחב, מאחר שההפקעה שלהם מבוצעת על-ידי מע"צ, יש לנהוג על-פי פקודת הדרכים והמסילות, הקובעת פיצוי כספי בלבד. הפקעות אלו הן בסמכות משרד התחבורה".

לדברי מתכנן הערים, סגן מנהל אגף התכנון של המינהל לשעבר, דודי רוסו, "מהיכרותי עם המינהל, היום גישתו היא שהוא בעל קרקע ככל בעל קרקע. מכיוון שכך, הוא צריך לראות את הקרקע כנכס שעומד לרשות המדינה, ולא כקופת פיצויים העומדת לצרכי ציבור. זו תפיסה שהולכת ומתחזקת, בייחוד בעשר השנים האחרונות, בניגוד לעשורים קודמים שבהם המינהל היה מוכן לבצע חילופי קרקעות כדי לעזור לגופים שונים. הקרקע אינה אינסופית, בניגוד לכסף. היא משאב במחסור, שמחירו הולך ועולה והמינהל יידרש לה לשימושים שונים עבור האוכלוסיה. אני חושב שהעדפת פיצוי כספי היא גישה נכונה שמסתכלת לטווח ארוך יותר, וגם יותר שוויונית.

"המינהל צודק"

"יש בעיות לתת קרקע חלופית. לא תמיד יש קרקע פנויה, מתאימה או רצויה כקרקע חלופית. מלאי הקרקע הזמינה לפיצויים במדינה הוא לא כל-כך גדול כמו שחושבים, ומתעוררות שאלות כמו למי נותנים ולמי לא? למי שלוחץ יותר? מפעיל יותר קשרים? נוסף לכך, בתחום ההפקעות, ככל שהכללים יותר ברורים, יותר קל להגיע להסדרים. כשנותנים פיצוי של קרקע חלופית לא תמיד הדברים ברורים, למשל לא ברור איפה ובאיזה יחס, האם הקרקע החלופית יותר טובה או פחות טובה, האם יש לה פוטנציאל? אין גבול לוויכוחים, הרבה יותר מאשר להתווכח על גובה פיצוי כספי. המדינה גם לא יכולה לערוך בדיקות מקיפות ומעמיקות לגבי כל קרקע חלופית כזו, כמו שבעל הקרקע יעשה. לכן, ככלל, אני חושב שהמינהל צודק בכך שהוא מגביל את עצמו לפיצוי כספי. זה תמיד יותר טוב למדינה. יש מקרים חריגים, וזה נעשה בכביש חוצה ישראל: שם המינהל נתן קרקע חלופית רק במקומות שהיו לו קשיים, במיוחד כשעבר בשטחים של יישובים ערביים. האפשרות הזו טובה רק למקרים בעלי חשיבות לאומית, או דחיפות. מעבר לכך, הפיצוי צריך להיות כספי".

פרופ' דני צ'מנסקי, מבעלי חברת הייעוץ צ'מנסקי בן-שחר ושות', דווקא לא בטוח שפיצוי בקרקע חלופית באמת הוגן יותר לבעלי הקרקע המופקעת. לדבריו, "נניח שהרשות נותנת קרקע באזור מרוחק מהמגרש שהפקיעה, והערך של הקרקע זהה מבחינה שמאית, אבל לקרקע המופקעת יש פוטנציאל לעלייה בערך גבוה יותר מאשר בקרקע החלופית. הפתרון של קרקע חלופית לא בהכרח טוב יותר. נהפוך הוא: העירייה יכולה "למרוח" בקרקעות חלופיות ולתת קרקעות נחותות. העירייה אולי יודעת דברים שבעלי הקרקע המופקעת אינו יודע, למשל על תוכניות באזור שיפגעו בערך הקרקע, כמו מוסדות שונים, מזבלה, גורם מזהם וכו'. במקרה של פיצוי כספי, בעל הנכס עושה את השיקולים שלו, ויש פחות מרכיב של אי-ודאות מבחינתו". "

orit-b@globes.co.il