הפקעות: כל מה שצריך לדעת לפני שלוקחים לנו את הקרקע

הפקעת מקרקעין לצורכי ציבור יכולה להתבצע רק מכוח הסמכה בחוק.

הרשויות העיקריות המוסמכות להפקיע קרקע מבעליה הפרטיים הן:

שר האוצר - מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור). בפועל מטופלת ההפקעה על ידי מינהל מקרקעי ישראל;

שר התחבורה - מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל;

ועדות תכנון מקומיות - מכוח חוק התכנון והבנייה;

קיימים חיקוקים ספציפיים המקנים סמכויות הפקעה נקודתיות, כמו למשל במקרה של חברת כביש חוצה ישראל;

פקודת הקרקעות מאפשרת, בתנאים מסוימים, הסמכת אדם או גוף אחר להפקיע.

ההפקעות הנפוצות ביותר הן הפקעות המתבצעות על ידי שר האוצר (ממ"י), על ידי וועדות מקומיות ועל ידי שר התחבורה (לרוב באמצעות החברה הלאומית לדרכים או רכבת ישראל), ולפיכך, ברוב המקרים, אלה הרשויות מולן צריך להתמודד אזרח המקבל הודעה על הפקעת קרקע שבבעלותו. בפרויקטים מסוימים, כמו למשל: הרכבת הקלה, מיוצגות הוועדות המקומיות על ידי גופים, כמו נת"ע בתל אביב, או צוות תכנית אב לתחבורה בירושלים.

לפיכך, נתייחס עתה להפקעות על ידי שר האוצר ולוועדות מקומיות.

מי קובע מהם "צרכי ציבור"?

יש להפריד בין הפקעת שר האוצר לבין הפקעה ע"י ועדה מקומית:

בהפקעת שר האוצר

על פי פקודת הקרקעות, השר הוא שקובע מהו הצורך הציבורי. עם זאת, קביעתו נתונה לביקורת שיפוטית. בפסיקה נקבע, כי על שר האוצר להוכיח קיומם של שלושה תנאים:

קיום צורך ציבורי מסוים ומוגדר.

זיקת הצורך הציבורי למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה.

קיום צורך בהפקעה דווקא (להבדיל מדרכים פחות פוגעות) למימוש הצורך הציבורי.

בהפקעה ע"י ועדה מקומית

הסמכות מצומצמת יותר: "צרכי הציבור" נקבעו בחוק, והוועדה אינה רשאית להפקיע, אלא אם המקרקעין יועדו לצרכי ציבור בתכנית מתאר או בתכנית מפורטת.

מידתיות ההפקעה

עפ"י חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, פגיעה בקניין תיעשה רק במידה שאינה עולה על הנדרש. אם הרשות הפרה את חובתה זו - בית המשפט עשוי לבטל את ההפקעה.

בית המשפט העליון פסל הפקעה גורפת של תת-הקרקע לצורך כריית מנהרות הכרמל, שלא הוגדרו בה הגבולות האנכיים של ההפקעה. נקבע, כי במצב כזה בעל הקרקע מנוע, למשל, מלשתול עץ בחלקתו בעומק של חצי מטר, שהרי כל השטח התת-קרקעי מופקע, למרות שברור ששתילה כזו אינה מפריעה לכריית המנהרה. לכן, ההפקעה אינה מידתית. עם זאת, בית-המשפט העליון לא ביטל לגמרי את ההפקעה אלא הורה לפרסם מחדש את הודעת ההפקעה תוך הגדרה מדויקת של השטח האנכי המופקע.

עילות אפשריות נוספות לביטול הפקעה

חריגה מסמכות

יש לבדוק האם הרשות המפקיעה אכן הוסמכה להפקיע למטרה הציבורית הספציפית על פי החוק, ובהפקעות לפי חוק התכנון והבניה - גם על פי התכנית (התב"ע).

בהקשר זה יש לבחון אם התכנית שפרטיה מצוינים בהודעת ההפקעה, אכן ייעדה את המקרקעין לצרכי ציבור. אם לא, ההפקעה נעדרת סמכות. במקרה שהתכנית קבעה ייעוד ציבורי אך לא קבעה שהמקרקעין מיועדים להפקעה, נדרש גם אישור הוועדה המחוזית כתנאי להפקעה.

היעדר צורך ציבורי או אי התאמת המקרקעין לצורך זה

כאמור, על שר האוצר להוכיח קיומם של שלושת התנאים האמורים, ואם לא יעשה זאת - עשוי בית המשפט לבטל את ההפקעה.

בהפקעה מכח חוק התכנון והבניה, לא תישמע בדרך כלל טענה של היעדר צורך או אי התאמה, שכן היה על הנפקע להעלותה בשלב ההתנגדויות לתב"ע שייעדה את המקרקעין לצרכי ציבור. אולם, כאשר חלפו שנים רבות מאז אושרה התב"ע, ייטו בתי המשפט לשמוע טענות שכאלה, אם הן נובעות משינוי נסיבות.

שיהוי בביצוע ההפקעה

אם הרשות הזניחה את תכנית ההפקעה באופן חמור, ההפקעה עשויה להתבטל. עם זאת, ביטול הפקעה בעילה זו אינו נפוץ.

המבחנים לביטול הפקעה בעילה זו הינם:

משך השיהוי וחומרתו.

הנזק שנגרם לבעלים עקב השיהוי.

הנזק לציבור אם תבוטל ההפקעה.

לפי מבחנים אלה, בתי המשפט הכירו בתוקפן של תכניות הפקעה שלא מומשו גם לאחר 30 שנה ויותר, אם ניכר שמטרת ההפקעה לא נזנחה בחלוף השנים.

כמו כן, בתי המשפט הכירו בכך שהפקעה של שטחים נרחבים אינה מתבצעת בבת אחת, אלא שלב אחרי שלב, בהתאם לצרכים התכנוניים ומגבלות התקציב.

כך למשל פסק בית המשפט העליון ביחס להפקעות נרחבות שנעשו בירושלים המזרחית, מייד לאחר מלחמת ששת הימים: בעל חלקה שהופקעה בשנת 68' עתר לבג"צ בשנת 91' לביטול ההפקעה בשל ההשתהות בביצועה. עתירתו התקבלה, אך בדיון הנוסף נהפכה הפסיקה, ובית המשפט קבע כי הכוונה להפקיע לא נזנחה במהלך השנים (דנג"צ 4466/94 נוסייבה נגד שר האוצר).

אי מתן זכות שימוע בטרם ההפקעה

בהפקעת שר האוצר החוק אינו מקנה זכות שימוע לאזרח בטרם הפקעה, אך בפועל הדבר מתבצע מכוח הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. ניתן לעתור לבית המשפט בטענה כי זכות השימוע הופרה, אך בדרך כלל נפסק כי בעצם הגשת העתירה בה הנפקע טוען כנגד ההפקעה - הפגם נרפא.

בהפקעה לפי חוק התכנון והבניה אין זכות שימוע נוספת, מפני שההפקעה באה בהמשך לתב"ע שייעדה את השטח לצרכי ציבור, במסגרתה ניתנה הזכות להתנגד לכל המעוניין.

לאחרונה עברה בכנסת בקריאה ראשונה הצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3) התשס"ו - 2006), ובמסגרתה עוגנה זכות השימוע בהפקעת שר האוצר להבדיל מהפקעה לפי חוק התכנון והבניה.

פגמים בהודעת ההפקעה

גם פגמים בהודעת ההפקעה, כגון: אי ציון מטרת ההפקעה או אי זיהוי ברור של המקרקעין המיועדים להפקעה, עשויים להביא לביטולה אם הם מהותיים, אך כמו בעניין מנהרות הכרמל, בדרך כלל זהו הישג זמני בלבד לנפקע, שכן לרוב הרשות תפרסם מחדש את ההודעה ותרפא את הפגם.

השבת הקרקע אם מטרת ההפקעה לא מומשה או שונתה

אם הופקעה קרקע לצרכי ציבור, ולאחר מכן המטרה הציבורית לשמה בוצעה ההפקעה חדלה להתקיים, בעל הזכויות המקורי בקרקע זכאי, באופן עקרוני, לדרוש את השבתה (הלכת קרסיק). ודאי זהו המצב כאשר המטרה הציבורית לא מומשה כלל.

הצעת החוק שהזכרנו, עוסקת בעיקר בסוגיה זו, ומסדירה אותה, בין היתר באמצעות קביעת לוחות זמנים והליך מסודר המאפשר לנפקע לרכוש את הקרקע מחדש.

האם יש הבדל בין מגורים, לבין שטח מסחרי?

ככלל, לא אמור להיות הבדל בין שטח מסחרי לבין דירת מגורים, שהרי בשני המקרים ההפקעה פוגעת בבעל הנכס או במחזיק, אם בקורת הגג שלו ואם בעסקו. עם זאת, בהפקעה לפי חוק התכנון והבניה נעשית הבחנה בין שני סוגי המקרים. בחוק נקבע, כי אין לפנות בית מגורים אלא לאחר שיועמד סידור חלוף סביר למי שהתגורר בו, או פיצוי שיאפשר רכישת סידור חלוף. דרישה זו אינה חלה על בית עסק וגם לא כאשר מדובר בדירה שהנפקע אינו מתגורר בה.

בפסק דין שניתן לאחרונה - ביום 19.11.07, שב והדגיש בית המשפט העליון את האבחנה האמורה, וקבע כי מטרת החובה להעמיד סידור חלוף היא סוציאלית - הגנה על נפקע הגר בנכס המופקע ממצב בו יוותר ללא קורת גג, ולכן היא אינה חלה בבית עסק או בדירת מגורים שהנפקע אינו מתגורר בה. הפיצוי במקרה כזה נקבע לפי שווי השוק של הנכס המופקע, אחרת הוא ישפר את מצבו הכספי של הנפקע, ולא זו מטרת הפיצויים (ע"א 2991/06 בעניין רות מנשה).

פיצוי כספי לנפקעים

מחובת הרשות המפקיעה (שר האוצר, הועדה המקומית וכו') לפצות כספית את הנפקע על אובדן הבעלות על המקרקעין המופקעים.

הפיצוי עבור המקרקעין נקבע לפי שווי הנכס במועד פרסום הודעת ההפקעה, ובהפקעה לפי חוק התכנון והבניה - 60 יום לאחר מכן, על פי הערכת שמאי. מועד זה הוא בעייתי, בין היתר, משום שבחלק גדול מהמקרים ההפקעה מבוצעת מכוח תב"ע שאושרה מספר שנים (לעתים, שנים רבות) קודם לכן. עצם פרסום התכנית מוריד את שווי הקרקע, ולפיכך שווי הפיצוי מופחת.

הדרך היחידה להתגבר על פער זה היא על ידי הגשת תביעת פיצויים בגין הפגיעה לפי התכנית (סעיף 197 לחוק התכנון והבניה). תקופת ההתיישנות לתביעה זו היא 3 שנים מיום אישור התכנית, ומי שלא עשה כן עד אז יאבד את זכותו לתבוע, למעט במקרים חריגים.

"המועד הקובע" בעייתי גם משום שהריבית על פיצויי ההפקעה היא בשיעור מופחת. לעיתים חולפות שנים לא מעטות בין מועד ההפקעה לבין מועד תשלום הפיצוי, והפיצוי נשחק באופן משמעותי.

הצעת החוק החדשה מציעה פתרון לבעיה זו, וקובעת כי הפיצויים ישאו הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה. כאשר ההפקעה הינה על שטח קטן מ- 25% משטח החלקה (ובהפקעת ועדה מקומית - 40%), אין חובה לפצות על הקרקע אלא רק על מחוברים. סעיף בעייתי זה עומד להתבטל עפ"י הצעת החוק החדשה, למעט בהפקעה על ידי ועדה מקומית או רשות מקומית.

קריטריונים לקביעת גובה הפיצוי

שווי הנכס במועד הקובע נקבע על פי המחיר שהיה משולם באותה עת בעסקה ממוכר מרצון לקונה מרצון, לפי הערכת שמאי.

כמו כן, על הרשות המפקיעה לממן הוצאות העברה, התקנת ציוד וכו', ובעסק חי גם הפסדי הכנסה, פיצוי עבור הפסדים בתקופת ההרצה במקום החדש וכו', וגם מוניטין במקרים המתאימים.

מועד תשלום הפיצוי

רק לגבי סכום הפיצוי שאינו שנוי במחלוקת נקבע מועד לתשלום: בהפקעת שר האוצר - יש לשלם את הפיצוי תוך 90 יום ממועד נטילת החזקה, ובהפקעה על ידי ועדה מקומית לא יאוחר ממועד נטילת החזקה.

הנפקע רשאי לתבוע את יתרת הפיצוי, המגיעה לו לדעתו, בתוך תקופת ההתיישנות (7 שנים). מועד תחילת תקופת ההתיישנות שנוי במחלוקת, וסוגיה זו תלויה ועומדת בדיון נוסף בבית-המשפט העליון.

חשוב לזכור, כי לפי הפסיקה (וגם לפי הצעת החוק החדשה), מסירת החזקה אינה מותנית בתשלום פיצויים. הסנקציה האפשרית על אי תשלום הפיצוי שאינו שנוי במחלוקת היא תביעה כנגד הרשות, למשל בגין הפרת חובה חקוקה, בנוסף על תביעת פיצויי ההפקעה.

הכותב הוא ממשרד "עו"ד יגאל ארנון ושות'", המתמחה בדיני תכנון ובניה והפקעת מקרקעין, מסביר על הליך ההפקעה ועל השלכותיו המשפטיות על בעלים פרטיים של מקרקעין בישראל.