בג"ץ דחה עתירות נגד איסור ביטוח ושיפוי באכיפה המינהלית

סעיפי איסור על ביטוח ושיפוי במקרה של הליכי אכיפה מינהלית בתחום ניירות הערך יישארו על כנם - כך קבעו היום (א') שופטי בג"ץ אליעזר ריבלין, ניל הנדל ועוזי פוגלמן, שדחו את 3 העתירות שהוגשו לביטול סעיפי איסור הביטוח והשיפוי, שנכללו בחוק האכיפה המינהלית בשוק ההון שהתקבל בינואר 2011.

במסגרת מנגנון האכיפה המינהלית שנקבע, ניתן להטיל עיצומים כספיים עד לסכום של 5 מיליון שקל, להתלות רישיון של בעלי תפקידים בחברה ולאסור על כהונה במשרה בכירה של מי שמפוקח על-ידי רשות ניירות ערך.

העתירות עצמן כוונו נגד הסעיף בחוק האוסר על שיפוי וביטוח במקרה של הליכי אכיפה מינהלית. הוראות דומות נחקקו גם בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, חוק החברות וחוק השקעות משותפות בנאמנות.

העותרים טענו כי השימוש בהסדרי ביטוח כנגד תביעות בגין רשלנות מקובל במקצועות רבים, ובניגוד למעשים הנעשים במתכוון או מתוך אדישות ופזיזות, הרי שמעשים הנגועים ברשלנות עשויים להתבצע בתום-לב, מתוך שכחה וחוסר תשומת-לב.

השופט אליעזר ריבלין הצדיק במידת-מה את טענות העותרים. "אין לבטל את נימוקי העותרים במחי-יד", כתב, "הגיונו של האיסור על קיום ביטוח, כנגד הסנקציה הכספית העשויה להתלוות להפרה המינהלית, נעוץ, כך נראה, במתח הטבוע בין הרתעה לבין ביטוח", ואולם ההחלטה לדחות את העתירה מתבססת על כך שהיא "איננה בשלה להכרעה", מאחר שהסדרי האכיפה המינהלית נכנסו לתוקף רק באחרונה.

"טרם הוחל ביישומם המלא של ההסדרים הקבועים בחוק", כתב ריבלין, "ממילא אין להניח כבר היום כי ההליכים שינקטו בעתיד יהיו פוגעניים במיוחד. אין בסיס, לעת הזו, להנחה כי שיקול-הדעת אשר יופעל על-ידי גופי האכיפה - יהא שיקול-דעת בלתי סביר".

משכך, נקבע כי העתירות נכנסות בגדר "דוקטרינת היעדר הבשלות", שלפיה בית המשפט לא ידון בעתירות חוקתיות כוללניות ובלתי בשלות להכרעה ולדיון. (בג"ץ 3803/11).

מנכ"ל איגוד החברות הציבוריות, אילן פלטו, מסר בתגובה כי "איגוד החברות הציבוריות מתנגד ליישום האכיפה המינהלית במתכונתה הנוכחית. האיגוד יפנה ליו"ר רשות ניירות ערך, שמואל האוזר, ויבקש ממנו, גם לאחר דחיית העתירות, לבחון את סבירות מבנה האכיפה המינהלית, בלי מנגנון שיפוי וביטוח, כמקובל בעולם המערבי".

לדברי פלטו, "לתפיסת האיגוד, מנגנון האכיפה המינהלית הוא בעצם הודאה בכישלון של מערכת המשפט הישראלית והעברת האחריות לגורמים מינהליים שמשמשים במקביל כחוקר, שופט ותליין. איסור על שיפוי וביטוח גם במקרים שנעשו בתום-לב אינו סביר, ויש לבטלו".

בשוק ההון רואים בחוק אקט כוחני ולא הוגן

חוק האכיפה המינהלית עורר סערת רוחות בשוק ההון מראשית דרכו, שלא שככה גם לאחר שעבר בכנסת בינואר אשתקד. בשוק ההון ראו באכיפה המינהלית אקט כוחני ולא הוגן בחומרת הענישה שלו - קנס של עד 5 מיליון שקל על תאגיד, עד מיליון שקל על יחיד, הדחה מתפקידים ועוד.

ראש רשות ניירות ערך הנוכחי, פרופ' שמואל האוזר, ש"ירש" את החוק המוגמר מקודמו בתפקיד, פרופ' זוהר גושן, הכיר בחלק מהטענות. בין היתר הנהיג האוזר מדיניות ענישה מופחתת בשנה הראשונה ליישום החוק.

באשר לאיסור הביטוח והשיפוי, נכון לעכשיו סגר בית המשפט העליון את הדלת בפני הטענות נגד ההוראה, בטענה כי הן מוקדמות מדי.

הגם שמדובר בהכרעה זמנית, עד לבחינת יישום ההוראה בשטח, הכרעת בית המשפט לא מתקבלת היום באהדה בשוק ההון ובקרב המייצגים בתחום ניירות הערך. לדעת רבים, רצוי היה שההכרעה תתקבל מבעוד מועד, כיוון שמדובר בעניין עקרוני, שאלה של איזון בחוק, ולא בעניין שהיה צורך להמתין ולבחון את יישומו.

עו"ד שירין הרצוג, מומחית לדיני חברות וניירות ערך, אמרה בתגובה לפסק הדין כי "אכן קיימת בעייתיות בחקיקת איסור הביטוח והשיפוי, כאשר אלה מתייחסים להפרות שבמהותן הן בסטנדרט של רשלנות בלבד. חבל שהדיון המשפטי יתנהל על גבו של מנהל ספציפי לאחר הכרעה שלילית בעניינו, כאשר את כל הדיון הוא יצטרך לנהל בעצמו ועל חשבונו, ותוך חשיפה אישית שלילית".

לדברי עו"ד ד"ר צבי גבאי, לשעבר הממונה על האכיפה ברשות ניירות ערך וכיום שותף במשרד גורניצקי, פסק הדין הוא תולדה של "פספוס" של העותרים עצמם. "פסק הדין הנו תוצר ישיר של שיטת הפעולה שבה בחרו העותרים לנקוט. על מנת לעתור לבג"ץ הם התמקדו בפגיעה בזכויות חוקתיות. אינני יודע את התשובה לשאלה זו, ועל-פי פסק הדין גם בית המשפט העליון אינו יודע את התשובה.

"לדעתי, השאלה החוקתית אינה השאלה הנכונה, אלא מידת תבונתו ונחיצותו של ההסדר הן הנושאים שיש לדון בהם. העתירה דחפה את המדינה ואת רשות ניירות ערך להגן על הסדר מוגזם ומוטעה, במקום לדון בדרכים לתיקון המצב הקיים".