11 מיליארד השקלים שפתחו מלחמת עולם במשרד האוצר

מחטף לילי ו"הרומן הסודי": בדיקת מבקר המדינה בנוגע לתחזית השגויה בהכנסות לגביית המס על דיבידנדים בחברות ארנק, צפויה לפתוח תיבת פנדורה במשרד האוצר

יואל נוה / צילום: יפעת יוגב
יואל נוה / צילום: יפעת יוגב

החלטת מבקר המדינה לפתוח בבדיקה מקדמית של יישום מבצע הפחתת המס על משיכת דיבידנדים בחברות ארנק עומדת לפתוח תיבת פנדורה באוצר. הבדיקה תתמקד, בין היתר, בשאלה כיצד פספס האוצר בתחזית ההכנסות הצפויות מהמהלך שהביא למשיכת דיבידנדים ב-40 מיליארד שקל, רובם המכריע מחברות הארנק, כפי שנחשף לראשונה ב"גלובס". בנוסף צפויה בדיקת המבקר לעורר קרב גרסאות בין אגף תקציבים לרשות המסים בשאלה האם הפחתת המס אושרה כדין על-ידי הנהלת האוצר, או שמדובר במחטף שביצעה רשות המסים מתחת לאפם של אנשי אגף התקציבים והנהלת המשרד. מה שברור הוא שבדיקת המבקר תעכיר עוד יותר את היחסים בין שני הגופים שלא מעט דם רע כבר זרם ביניהם בתקופה האחרונה סביב נושאים כמו ועדת קוצ'יק והמס על דירה שלישית (ראו ידיעה נפרדת).

הנקודה הראשונה בבדיקת המבקר היא כאמור הפספוס בתחזיות האוצר להכנסות הצפויות מהמהלך: כיצד קרה שצעד שהיה אמור להכניס לקופת המדינה מיליארד שקל לכל היותר, יניב בסופו של דבר הכנסות של כמעט 12 מיליארד שקל? הפספוס, נציין, אינו טעות של מה בכך. ראשית, ייתכן שהוחמצה הזדמנות חד-פעמית להשקיע מיליארדים בנושאים החשובים לציבור כמו שיפור תשתיות תחבורה, שדרוג מוסדות רפואיים, חיבור מפעלים לגז, או צעדים לשיפור החינוך וההכשרות המקצועיות. בנוסף, חשוב להזכיר את הסערה הגדולה שפרצה ב-2012 כתוצאה מסטייה דומה, רק בכיוון ההפוך: הכנסות נמוכות ב-14.2 מיליארד שקל מהתחזית שייצרו גירעון תקציבי אדיר של 40 מיליארד שקל.

הגורם הרשמי האחראי על תחזיות ההכנסה ממסים הוא הכלכלן הראשי באוצר באמצעות מינהל הכנסות המדינה. אבל בפועל, את התפקיד המרכזי בהכנת התחזיות ממלאת רשות המסים, שהיא לא רק הגוף המחובר לשטח, אלא גם מחזיקה בצוותי מטה בהיקף גדול פי כמה מזה של מינהל הכנסות המדינה. אז כיצד הגיעו ברשות המסים להערכה כה רחוקה מהמציאות? לפי אחד ההסברים שהשמיעו בימים האחרונים ברשות, התחזית השגויה התבססה על תוצאות מבצע גבייה קודם שבו הופחת המס על דיבידנדים ל-12% (לעומת 25%). אותו מבצע גבייה הגדיל את הכנסות המדינה ב-2 מיליארד שקל. מבצע הגבייה הנוכחי התבסס על תשלום מס מופחת של 25% (במקום 30%-33%), כלומר, כפול מהמס בפעם הקודמת - כך שההנחה הייתה שההכנסות הפעם יהיו נמוכות ב-50%.

מה שמכיני התחזית לא הביאו כנראה בחשבון הייתה העובדה שהמדינה לא הסתפקה הפעם ב"גזר" של המס המופחת, אלא השתמשה גם ב"מקל" בצורת הוראות שהגבילו מאוד את האפשרות לתכנוני המס בחברות הארנק. השילוב הזה בין המקל והגזר, יצר תמריץ חזק בהרבה מכפי שהעריכו ברשות המסים תחילה. גורם נוסף שסיפק למבצע רוח גבית הייתה תמיכתן של הלשכות המקצועיות, כמו לשכת יועצי המס שארגנה בשיתוף עם בנק לאומי מבצע הלוואות מיוחד לנישומים שהעדיפו לקחת הלוואה ולשלם את המס הופחת במקום לשלם את המס מרווחי החברה.

מהיכן צצה יוזמת הטבת המס והאם אושרה כדין? זו הנקודה המרכזית השנייה שבה צפויה להתמקד בדיקת המבקר. בנקודה הזאת צפוי המבקר להיתקל בלפחות שתי גרסאות סותרות. את יוזמת הפחתת המס קידם מנהל רשות המסים, משה אשר, מול התנגדות חריפה של אגף התקציבים. באגף טענו כי מדובר בהטבת מס גדולה (25% לעומת 33%) שממנה ייהנו בעיקר בעלי חברות הארנק המשתייכים לעשירון העליון של בעלי ההכנסות במשק. באגף טענו גם לסיכון מוסרי (Moral hazard) - בכך שריבוי מבצעי הפחתות המס מעודד את העשירים לא לשלם את שיעור המס הקבוע בחוק ופשוט להמתין למבצע הבא.

בנוסף טענו באגף כי הטבת המס תיצור עיוות בתזרים ההכנסות ממסים. להמחשה, ב-2012 הועלה המס על דיבידנדים לבעלי עניין בחברות מ-25% ל-30%. לקראת העלאת המס הקדימו רבים את משיכות הדיבידנדים, והכנסות המדינה זינקו ב-2 מיליארד שקל. אלא שבשנים שלאחר מכן נרשמה ירידה בהכנסות שהגיעה במצטבר בערך לאותו הסכום. משום כך טענו באוצר שיש היגיון במבצע מס כזה שמביא להקדמת תשלומים רק בתקופות משבר ושפל כלכלי כשיש צורך בזריקת עידוד למשק.

בדיונים פנימיים בהנהלת האוצר ניצחה עמדת אגף התקציבים וסוכם לגנוז את היוזמה. אז איך קרה שלמרות זאת אישרה ועדת הכספים את הפחתת המס הזמנית ב-14 בדצמבר במסגרת הדיונים בתקציב המדינה? הגרסה של אגף התקציבים וגורמי מקצוע נוספים באוצר היא שהאישור נעשה במחטף על-ידי אנשי רשות המסים, מתחת לאפם של אנשי אגף התקציבים וללא ידיעת הנהלת האוצר. ההנהלה, על-פי הגרסה, נאלצה להסכים למהלך בדיעבד לאחר שהדבר כבר אושר בהצבעה בוועדת הכספים והיה לעובדה מוגמרת. פרוטוקול הישיבה הדרמטית שבה אושרה הפחתת המס מחזק לכאורה את גרסת אגף התקציבים. בפרוטוקול מתועדות קריאות (של נציגי אגף התקציבים) ליו"ר ועדת הכספים, ח"כ משה גפני, לעצור את הדיון ולא לאשר את הוראת השעה כי "הנהלת משרד האוצר לא סיכמה את זה". גפני, שתמך במהלך (כמו חברי כנסת נוספים בוועדה), התעלם מהקריאות ומיהר להעלות את הוראת השעה להצבעה.

רשות המסים צפויה להציג גרסה נגדית שלפיה מנכ"ל האוצר, שי באב"ד, וסגן שר האוצר, יצחק כהן, הם שהנחו את הרשות להעלות להצבעה את הוראת השעה. באב"ד צפוי לתמוך בגרסת רשות המסים. כשנשאל על הנושא בימים האחרונים, אמר באב"ד כי הוא זה שפנה לאשר כאשר התברר כי נוצר חור של מיליארד שקל בתקציב המדינה - וזה הציע לו "להחיות" את יוזמת הפחתת המס כתחליף לאפשרות של קיצוץ רוחבי נוסף שהציע לוי.

מערכת יחסים חמה עם הלשכות

באגף תקציבים ובמקומות נוספים באוצר משתמשים בהתנהלות רשות המסים בפרשת הטבות המס כבסיס לטענה שאין לאפשר לרשות לקדם מהלכים שיש להם השפעות מאקרו על הכלכלה. הטענה הזו צפויה לקבל ביטוי גם בהמלצות ועדת קוצ'יק. הוועדה צפויה להמליץ שכל נושא הנוגע למדיניות המשרד המחייב חקיקה, מהלכי שינוי מבני, או שהוא נוגע ליותר מאגף או רשות אחת, או שהסמכות לגביו לא הוקנתה לאף אגף - ייקבע על-ידי הנהלת האוצר בראשות המנכ"ל.

נושא רגיש נוסף ביחסים הפנימיים באוצר הוא מערכת היחסים החמה שהתפתחה בשנים האחרונות בין רשות המסים ללשכות המקצועיות: לשכת עורכי הדין, לשכת רואי החשבון ולשכת יועצי המס. שלוש הלשכות היו בסוד מהלך הפחתת המס על הדיבידנדים, יותר מאגף התקציבים והנהלת האוצר. ברשות המסים אומרים כי שיתוף הפעולה עם הלשכות מסייע מאוד בשיפור פעילות הרשות מול הנישומים, מה שמתבטא בסופו של דבר גם בהגדלת הגבייה.

אלא שלצד היתרונות האלה יש לרשות גם מניע נוסף: השפעתן הגדולה של הלשכות על חברי הכנסת. שיתוף הפעולה הנוכחי נולד לאחר שמנהל רשות המסים נכשל בניסיונותיו לחוקק הגבלות על חברות הארנק וצעדים נוספים במסגרת חוק ההסדרים של תקציב 2013-2014. אשר הבין שהדרך להעביר תיקוני חקיקה בוועדות הכנסת מחייבת שיתוף פעולה הדוק עם הלשכות - שיידרשו בתמורה "סוכריות" כמו הפחתת המס.

ברשות המסים לא מתכוונים להישאר חייבים וכבר מכינים את טענות הנגד. "20 שנה היה בלגן עם חברות הארנק", אמרו ל"גלובס" גורמים ברשות, "רשות המסים היא זו שהביאה מודל שאפשר לסתום את תכנוני המסים, רשות המסים היא זו שהצליחה להעביר את המודל הזה בכנסת, ורשות המסים היא זו שהביאה לקופת המדינה מיליארדים של רווחים 'רדומים' שהיו ממשיכים לשכב עוד שנים בארון הקבורה ללא המהלך. באגף תקציבים פשוט איבדו את זה. הם חושבים שהם מנהלים את המדינה".

הסיבוב הקודם: המס על דירה שלישית

אם יחליט מבקר המדינה לפתוח בבדיקה מקיפה של היחסים בין רשות המסים לאגף התקציבים באוצר, יתברר לו שפרשת הטבות המס היא רק קצה הקרחון.

סוגיית המס על דירה שלישית ייצרה שפע של דם רע בין הצדדים. רשות המסים התנגדה בתוקף למודל המיסוי שיזם אגף התקציבים. ברשות סברו שבמקום המס המסובך והקשה כל-כך לגבייה, היה צריך פשוט להעלות את המיסוי על משכירי דירות מ-10% ל-20% או 25% - כדי לקבל את אותה התוצאה (מכירת דירות להשקעה).

אלא שגם בנושא הזה העדיף שר האוצר את עמדת אגף התקציבים. בהמשך כאמור נפסל חוק המס בבג"צ - והיועץ המשפטי של האוצר, עו"ד אסי מסינג, מיהר להטיל את האשמה על מחלקת החקיקה של רשות המסים, שעשתה לטענתו עבודה רשלנית בהכנת החוק לאישור בוועדת הכספים.

הכנסות המדינה
 הכנסות המדינה


יומן קורונה:
ניוזלטר יומי על כל מה שצריך לדעת
הרשמה
הרישום נכשל
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988