פרשנות: חוק ההמלצות ממילא לא יעמוד במבחן בג"ץ

החוק להשתקת המשטרה - תוקף משפטי ופרשנות: פרופ' מיגל דויטש מנתח את שאלת חוקתיותו של החוק מעורר המחלוקת

לא נשוב ונידרש כאן למשמעויות הציבוריות והחברתיות של התיקון המוצע לחוק סדר הדין הפלילי ("חוק ההמלצות"). הנזק החברתי והציבורי הטמון בחוק ובתהליך חקיקתו הוא כבד ביותר ואינו טעון הרחבה. ברשימה זו אתייחס רק לשאלת החוקתיות של חוק ההמלצות ולפרשנותו, בהנחה כי ההצעה תהפוך לחוק. אף כי הרקע הסובייקטיבי לחקיקה הבהולה הוא שקוף, עדיין ראוי לבחון את ההיבטים המשפטיים במבט אובייקטיבי וענייני, כפי שיש לצפות כי הדבר ייעשה על-ידי בג"ץ.

התיקון לחוק מבחין בין חקירות אשר בהן קיים "פרקליט מלווה" (הכוללות לרוב חקירות בעניין טוהר מידות של אנשי ציבור), לבין המצבים האחרים. המשותף לשתי קבוצות המצבים הוא, שבשני המקרים ייאסר על המשטרה להעביר לפרקליטות את עמדתה בעניין הגשת כתב אישום. דהיינו, את המלצתה בנדון (אולם כאשר אין פרקליט מלווה, המשטרה תוכל להמליץ על סגירת התיק). הנפקות המעשית של האיסור על הגשת המלצות אינה רבה כשלעצמה. אם מועבר לפרקליטות סיכום חקירה, שלפיו קיימת תשתית ראייתית למסקנה בדבר ביצוע עבירה, אין ערך מוסף מיוחד להמלצת המשטרה בנוגע לאינטרס הציבורי להגשת כתב אישום.

סיכום "התשתית הראייתית"

בסוגיה זו טמון עיקר השינוי המוצע בחוק ההמלצות. החוק יאפשר למשטרה הגשת עמדה בכתב בעניין "מכלול התשתית הראייתית" רק בתיקים "רגילים", אך לא כאשר קיים "פרקליט מלווה". הדבר כפוף לסמכות היועמ"ש לבקש העברת הסיכום, גם כאשר קיים פרקליט מלווה, בנוגע לחקירות קיימות.

ההצדקות המוצגות לשינוי המוצע הן קלושות. ראשית, היו שטענו כי "אין צורך" בסיכום הראייתי של המשטרה, לאור קיום הפרקליט המלווה. ברם, כל העוסק בניתוח חומרים עתירי-פריטים יודע כי יש להשקיע מאמצים רבים על מנת לעבד את המידע הגולמי, ולהסיק ממנו מסקנות. כך, אי-מסירת סיכום של חומר הראיות יגרום לעיכובים בעבודת הפרקליטות. קיומו של פרקליט מלווה אינו גורע מהקושי. קיים הבדל גדול בין ליווי תיק, כגורם חיצוני לחקירה, לבין העבודה היום-יומית על החומרים עצמם, תוך התרשמות גם ממהימנות העדים.

שנית, בדברי ההסבר להצעת החוק נטען כי מניעת הגשתו של סיכום ראייתי דרושה על מנת לאפשר בדיקה אובייקטיבית של הפרקליטות. גם טענה זו היא נטולת יסוד. אכן, ככל גוף מינהלי על הפרקליטות להפעיל שיקול-דעת עצמאי, וחזקה עליה כי כך היא נוהגת. אולם הכלל האמור אינו מונע מרשות שלטונית להיעזר בעבודתו של גוף שלטוני אחר, המופקד על-פי דין על חקירת העובדות, תוך בקרה הולמת.

שלישית, אם העברת הסיכום אמנם פוגעת ב"אובייקטיביות" הפרקליטות, מדוע בתיקים אשר בהם אין פרקליט מלווה מתאפשרת העברתו? דווקא בתיקים אלה הפרקליטות פחות מעורה בהתנהלות החקירה, ועלולה אם כן להיות "מושפעת" שלא כהלכה, כביכול.

רביעית, על-פי נוסחו בשעה זו, תמוה שהאיסור מתייחס להעברת עמדה "בכתב" לפרקליטות, על-ידי המשטרה, אך אינו מונע את העברת אותה עמדה עצמה בעל-פה. מהו ההיגיון בכך? ככל שקיימת בנדון כוונת מכוון, הדבר מרמז כי ההצעה מבקשת בעיקר למנוע את הפרסום של סיכום פורמלי מסודר. מכל מקום, קיים בהקשר זה "מסלול פעולה" אשר עשוי למנוע חלק מן הקשיים הטמונים בחוק ההמלצות, אם המשטרה תבחר להעביר סיכומים בעל-פה.

חמישית, בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר באופן תמוה, כי אין בהצעה כדי "למנוע העברת סיכום תיק החקירה, ובכלל זה התייחסות פרטנית לכל ראיה בחומר הראיות". ברם, אין רמז בטקסט של הצעת החוק כאילו מותר יהיה להעביר את "סיכום תיק החקירה". להיפך, נקבע כי לא ניתן יהיה להעביר את העמדה לגבי "מכלול התשתית הראייתית". יש להניח, כי דברי הסבר אלה, בין היתר, ישמשו את בית המשפט לצורך פרשנות מצמצמת למושג "מכלול התשתית הראייתית". כך, למשל, אם קיימים ארבעה יסודות לעבירה נחקרת, המשטרה תהיה רשאית לכאורה למסור גם את ה"שורה האחרונה" של מכלול הראיות ביחס לכל יסוד בנפרד. בדרך זו תצומצם פגיעתו הרעה של החוק.

החוק אינו מסתפק בהסדרת ההיבטים המינהליים בנדון, אלא קובע גם איסור פלילי על פרסום עמדתה המכלולית "בכתב" של המשטרה. האיסור מוטל על כל סוגי התיקים. דברי ההסבר מציינים את הצורך בהגנה על שמו הטוב של הנחקר, ואינם מתייחסים לאיזון הנדרש בין שיקול זה לבין זכות הציבור לדעת. מדובר במעין "צו איסור פרסום" חקיקתי גורף, ללא איזונים כלשהם בהתאם למערך הנסיבתי הקונקרטי.

יצוין, כי האיסור אינו מתייחס לפרסום פריטי המידע עצמם, אשר הצטברו בתהליך החקירה, אלא רק לפרסום עמדת המשטרה לגבי המכלול הראייתי, או לעניין הגשת כתב אישום. לפי הנוסח הנוכחי, גם בהקשר לפרסום, אין מניעה לכאורה, לפרסום עמדתה המכלולית של המשטרה, אם זו תימסר לפרקליטות בעל-פה ולא בכתב.

חוקתיות "חוק ההמלצות"

חוק ההמלצות פוגע ללא הצדקה עניינית בעבודת הפרקליטות והמשטרה, ופוגע באופן גורף בזכות הציבור לדעת. נסיבות החקיקה - בהילותה ותכניה - מעלים חשש ממשי לכך שתכלית החקיקה (האובייקטיבית ו/או הסובייקטיבית) היא פרסונלית. אמנם, איסור הפרסום יחול על כל סוגי החקירות, אך האיסור בחוק ביחס להעברת סיכום המשטרה לפרקליטות מוגבל לקבוצה קטנה של תיקים. חקיקה פרסונלית פוגעת בשלטון החוק.

עם זאת, האפיונים האמורים עדיין אינם מובילים בהכרח לבטלות חוקתית. לא כל פגיעה חקוקה בעקרונות דמוקרטיים, גם אם היא חריפה, מאפשרת לבית המשפט ביטול חוק של הכנסת. דרושה פגיעה בלתי ראויה בזכות יסוד או פגמים עמוקים בהליכי החקיקה עצמם. ייתכן (הדבר מחייב דיון מעמיק ונפרד), כי במצבים קיצוניים במיוחד, של איום על עצם המשטר הדמוקרטי, תהיה לבית המשפט סמכות אינהרנטית לביטול חוק. אסתפק עתה בהערות תמציתיות בלבד ביחס לאפשרות לביטול חוק ההמלצות מחמת פגיעתו בזכויות יסוד.

בהקשר זה עשויה להתעורר טענה בדבר פגיעה בזכות השוויון של הנחקרים ה"רגילים" (כי לגבי חקירות אנשי ציבור וקטגוריות נוספות שבהן יש פרקליט מלווה, המשטרה לא תעביר סיכום בכתב ובכך תיפגע יעילותה של עבודת הפרקליטות). ואמנם, התכלית של הגנה, כביכול, על שיקול-הדעת העצמאי של הפרקליטות "אינה מחזיקה מים" בנדון, והיא אינה ייחודית דווקא למצבים הנוגעים לאנשי ציבור, כך שאין היא מצדיקה פגיעה בזכות לשוויון.

קיום פרקליט מלווה אינו שיקול מספיק בנדון, כאמור. בנוסף, ההסדר בחוק ההמלצות אינו עומד בדרישת המידתיות. עם זאת, שאלה היא אם הזכות לשוויון כוללת מלכתחילה גם זכות לשוויון ביחס לסיפוק אינטרס שלילי באופיו, של גרימת עיכוב ופגיעה ביעילותה של עבודת הפרקליטות. נזכיר, כי בכל הנוגע לפרסום המידע, החוק חל על כלל הנחקרים ובהקשר זה אין הוא פוגע בזכות לשוויון.החוק פוגע בזכות הציבור למידע, הנתפסת כמרכיב בסיסי בזכות החוקתית לחופש הביטוי. התכלית המוצהרת היא הגנה על כבוד האדם ועל השם הטוב. אם כן, עסקינן באיזון "אופקי" בין זכויות יסוד. ברור כי באשר עסקינן באנשי ציבור, זכות הציבור לדעת מצויה ברמת העוצמה הגבוהה ביותר. הסיכום המכלולי של חקירת המשטרה אינו בגדר רסיסי מידע סלקטיביים, אלא ניתוח סדור של מסכת ראיות (בין שהוא ניתוח מוצלח ובין שהוא שגוי). בנסיבות אלה, הפגיעה בחופש הביטוי של הציבור באמצעות איסור הפרסום בחוק, אינה מאוזנת ואינה חוקתית. זאת ועוד: עסקינן באיסור גורף ונטול איזונים נסיבתיים (האיסור מוטל אף על הפרקליטות עצמה); האיסור הוא עונשי ולא רק מינהלי; בנוסף, הוא אינו מבחין בין סוגי עבירות ואינו מתייחס לעיתוי.

אם כן, בכל הנוגע למקרים שבהם המשטרה מסרה לפרקליטות כדין סיכום של התשתית הראייתית (לגבי חקירות קיימות של אנשי ציבור, הדבר אפשרי לפי בקשת היועמ"ש), איסור הפרסום בחוק צפוי להיפסל כבלתי חוקתי.

אדגיש לסיום: על-פי נוסח ההצעה בשעת כתיבת מאמר זה, על החוק בכללותו מרחפת התמיהה הנעוצה בכך שהאיסור על מסירת הסיכום המשטרתי לפרקליטות ועל פרסומו, מתייחס לסיכום אשר נערך על-ידי המשטרה "בכתב" דווקא. אם כן, יתאפשר לכאורה סיכול של חלק מן הקשיים הטמונים בחוק, באמצעות החלטה של המשטרה למסירת סיכומי חקירות בעל-פה.

עם זאת, הקושי עדיין קיים. ראשית, המשטרה אינה חייבת למסור סיכום בעל-פה. שנית, מטבע הדברים, ההשלכות על דעת הקהל ועל רמת האמינות אשר הציבור מייחס לסיכום סדור, מפורט ומנותח בכתב, הן שונות מאשר לסיכום שהועבר בעל-פה ומידת הפירוט שבו מוגבלת.

מניעת יצירתו של מידע חשוב לציבור, במתכונת הולמת (או בכלל), היא בעייתית כשלעצמה מבחינה חוקתית, כאשר האיסור בנדון אינו משרת תכלית ראויה כלשהי, ומטרתו המסתברת היא הכבדה על חופש המידע. שלישית, נוסח החוק עוד עלול להשתנות עד השלמת החקיקה. מכל מקום, אחת מהשתיים: או שהחוק לא יהיה רלבנטי מבחינה מעשית, לאור שימוש בהיתר להגשת סיכום בעל-פה, או שיתבטל מחמת חוסר חוקתיות.

■ הכותב הוא פרופסור למשפטים באוניברסיטת תל-אביב ומשמש כיועץ במשרד עורכי הדין מיתר, ליקוורניק, גבע, לשם, טל. 

צרו איתנו קשר *5988