ועדת מילגרום, עיקרי ההמלצות

ההחלטות המרכזיות שהינן בתוקף כיום בנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:

- שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727).

- שינוי ייעוד לצורך הרחבת היישובים החקלאיים (החלטה 737).

- שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטה 717 ועוד).

ההיבטים שנותחו בהתייחס לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:

- שוק הדיור.

- שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון.

- שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי).

- נקודת הראות של חוכרי הקרקע החקלאית.

עיקרי ההמלצות המפורטות להלן הן, כאמור, פרי ניתוח של ההיבטים השונים הנדונים בהרחבה בגוף הדו"ח.

1.2 חיזוק אחיזתם של החקלאים בקרקע לצורך עיבוד חקלאי מאחר שמדינת ישראל היא כבר כיום מהמדינות הצפופות בעולם, ותחזיות שנערכו במסגרת תוכנית "ישראל 2020" מצביעות על כך, שעד שנת 2020 יוכפל השטח הבנוי כיום, יש מקום להמעיט ככל שניתן בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, וכפי שהמליצו גורמי התכנון, להתמקד בעיבוי ובחיזוק הערים, ובמקרים שהדבר הכרחי - לבנות בנייה רוויה בשולי הערים בלבד. מדיניות זאת מחייבת דווקא לחזק את אחיזתם של החקלאים בקרקע, שכן עיבוד חקלאי של הקרקע תורם לשמירת הקרקע ומתאפיין, בדרך כלל, בהשפעות חיצוניות חיוביות.

לפיכך, סבור הצוות, כי יש מקום לחזק ולבסס את הזכויות וגם את החובות של החקלאי בעיבוד הקרקע כמפורט להלן וכן לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים.

1.2.1. חוזה חכירה לדורות כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי, על מינהל מקרקעי ישראל לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה תהיה זכות חוזית להמשך העיבוד החקלאי, במתכונת של חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכה לאותן מטרות.

1.2.2. מעבר לחוזי חכירה דו-צדדיים יש לבצע מעבר לחוזים דו-צדדיים לטווח ארוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר, בכל מקום שבו יש חוזה תלת-צדדי שבו שותפה הסוכנות היהודית, ועל פיו המתיישב הוא בר-רשות של הסוכנות היהודית לתקופה של שלוש שנים.

1.2.3. חוזי חכירה ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה חוזי חכירה ארוכי טווח לעיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה יוארכו על פי האמור בחוזים, ואולם בחוזי חכירה ארוכי טווח שבהם לא קיימת בחוזה אופציה להארכת החוזה עם סיומו, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל יפעל להארכת החוזים אם החוכר קיים את תנאי החוזה ומטרתו, וזאת על פי חוזה החכירה ארוכי הטווח הנהוגים במינהל.

1.2.4. חיזוק וביסוס חובת העיבוד של הקרקע ביסוס זכויות החקלאי בעיבוד הקרקע (כל עוד ייעוד הקרקע הוא חקלאי) מחייב לחזק גם את חובתו של החוכר לעבד את הקרקע. על מינהל מקרקעי ישראל לקבוע, בתיאום עם משרד החקלאות, כללים ברורים להשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל במקרה שזו אינה מעובדת (למעט הפסקה זמנית חולפת) תוך כדי מתן פיצוי לחוכר על השקעותיו.

1.3 חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים

כאמור לעיל, מוצע לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בתנאי נחלה בחלקת המגורים שתוגדר להלן:

"חלקת המגורים" במושב תוגדר כשטח המיועד למגורים על פי אישורי מוסדות התכנון מתוך חלקה א' ("השטח הצהוב"), אך לא יותר מ-2.5 דונם לנחלה.

"חלקת המגורים" בקיבוץ תוגדר "כשטח המחנה", אך לא יותר ממכפלת מספר הנחלות המאויישות ב-2.5 דונם. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי במקרים חריגים לאשר בקיבוץ חלקת מגורים שונה, אם הדבר מחויב מאילוצי תכנון, לרבות אילוצים הנובעים מהיקף השטח הבנוי בפועל, וזאת בהתאם לכללים שיקבע.

במסגרת זאת מוצע לאפשר לחוכר בתנאי נחלה לבחור בין שתי חלופות: החלופה הראשונה ניתנת ליישום מהיר יחסית וכוללת שינויים בחוזה החכירה המקובל כיום. החלופה השנייה מחייבת היערכות מוקדמת, הן של מינהל מקרקעי ישראל והן של חוכרי הקרקע, ובבסיסה האפשרות שתינתן לבעל הנחלה לרכוש זכויות בחלקת המגורים במסגרת חוזה חכירה מהוון.

אין בכוונת הצוות להתערב או להשפיע בכל הקשור לאופיו של היישוב החקלאי, ויש בין ההמלצות בתחום זה כאלה שהרלוונטיות שלהן לגבי הקיבוצים אינה מיידית, ואולם מוצע כי הזכויות יעמדו לרשות החוכרים, כדי שאם בעתיד הן תהיינה רלוונטיות, ניתן יהיה אז לממשן.

1.3.1 חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת שינויים בחוזה החכירה (החלופה הראשונה)

בחלופה זאת ישונו תנאי החכירה של הנחלה וחוזה החכירה יתוקן בהתאם, וזאת בנושאים הבאים:

1.3.1.1 ביטול סעיף "שינוי הייעוד" לגבי חלקת המגורים.

הסעיף בחוזה החכירה המחייב השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל בעת שינוי ייעוד לא יחול לגבי "חלקת המגורים."

1.3.1.2 פיצול מבנה או חלקת קרקע על פי זכויות הבנייה כיום.

חוכר בתנאי נחלה במושב יוכל לפצל מבנה או מגרש אחד בשטח קרקע של עד חצי דונם מתוך "חלקת המגורים" שהוגדרה לעיל, ולהעביר את הזכויות במבנה או במגרש על שם חוכר אחר.

בעת מימוש הפיצול כאמור ישלם החוכר למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 66% מערך הקרקע. אם המבנה או המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי של הנחלה (צירוף מגרש לנחלה), ייגבו דמי חכירה מלאים.

תמורת תשלום דמי החכירה המהוונים כאמור, ייערך חוזה חכירה מהוון לחלק המפוצל, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני (במקרה זה לא חל על החוכר היטל השבחה).

באזורי עדיפות לאומית יחולו ההנחות הנהוגות מעבר לדמי החכירה שפורטו לעיל.

בקיבוץ יתאפשר לרשום את יחידות המגורים על שם חברי הקיבוץ במתכונת המפורטת בהחלטה 751 של מועצת מקרקעי ישראל, ובמושב שיתופי - במתכונת המפורטת בהחלטה 692 של מועצת מקרקעי ישראל.

1.3.1.3 פיצול מבנה או חלקת קרקע במקרה שזכויות הבנייה תורחבנה בעתיד.

אם מוסדות התכנון יאשרו בעתיד בנייתן של יחידות דיור נוספות (מעבר לנהוג כיום בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל) בחלקת המגורים, יגבה המינהל בגינן דמי חכירה מלאים וניתן יהיה לפצלן. לגבי כל יחידת דיור שתאושר ייערך חוזה חכירה מהוון, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. אין בהמלצה זו כדי לקבוע עמדה כלשהי בהיבט התכנוני של הרחבת זכויות הבנייה בעתיד.

1.3.2 חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת של רכישת זכויות (חוזה חכירה (החלופה השנייה) מינהל מקרקעי ישראל ייערך לחלופה, שעל פיה ניתן יהיה לתקן את חוזה החכירה לנחלה במושב, כך שבעל הנחלה יוכל לרכוש תוספת זכויות "בחלקת המגורים" על פי הגדרתה כאמור במסגרת של חוזה חכירה מהוון. (במסגרת זאת יהיה צורך, בין השאר, להכין תשריטים לצרכי רישום ותוכניות מפורטות ולהסדיר את המערכת החוזית בהתאם).

שיעור דמי ההיוון בגין רכישת הזכויות כאמור ייקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל לאחר שהמינהל יערוך תחשיב לגבי שיעור ההיוון הנדרש, תוך התחשבות, בין השאר, בהיבטים הבאים:

1.3.2.1 גובה דמי החכירה שהחוכר שילם למינהל מקרקעי ישראל עד מועד רכישת הזכויות.

1.3.2.2. הזכויות הניתנות בעת רכישתן (פטור מדמי הסכמה, מעבר לתשלום "דמי היתר" בעת תוספת זכויות, אפשרות הפיצול ועוד).

1.3.2.3 ההתאמות הנדרשות לרכישת זכויות במגזר העירוני.

לאחר ביצוע רכישת הזכויות בחלקת המגורים בהגדרה לעיל, יחולו לגביה הכללים הנהוגים בחוזים עירוניים מהוונים של בנייה צמודת קרקע.

שינוי זה ייצור, לראשונה, במידה רבה הקבלה בין חוזה החכירה למגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי, בהתאמות הנדרשות.

1.4 שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) נקודת האיזון בין ההיבטים השונים הראויה, לדעתנו, היא הפחתה משמעותית של התמורה בעת שינוי ייעוד של קרקע חקלאית באזורי הביקוש, תוך הותרת תמריץ כלשהו לשם מתן מענה להיבטי שוק הדיור.

1.4.1 שיעור התמורה הנהוג כיום על פי החלטה 727 ישונה כמפורט להלן:

- באזור המרכז - 10% במקום 27%.

- באזור עדיפות ב' - 20% במקום 28%.

- באזור עדיפות א' - 31% במקום 29%.

(בידי החוכר תיוותר האפשרות לקבל את סכומי המינימום הקבועים בהחלטה 727 לפי סוג הגידול, או לתבוע את הפיצוי שקבוע בחוזה החכירה, לרבות החזר בגין השקעותיו בקרקע).

התמורה כאמור לעיל תינתן בגין נחלות מאוישות בלבד, כך שבכל שינוי ייעוד יופחת מהתמורה המוגדלת החלק היחסי של הנחלות הבלתי מאוישות באגודה.

1.4.2 שיעור התמורה המפורט לעיל יפחת בעת שינוי ייעוד בהיקפים גדולים במיוחד, וזאת כדי לתמרץ ציפוף מרבי של השטחים שישונה ייעודם, למנוע יוזמות לשינוי ייעוד של כל השטח החקלאי, ולצמצם במקרים חריגים אלו את פוטנציאל ההתעשרות, כמפורט להלן:

1.4.2.1 באגודה חקלאית - חכירה בתנאי נחלה

אזור מרכז הארץ:

שינוי ייעוד עד 200 דונם - תמורה של 10%.

שינוי ייעוד 400-200 דונם - תמורה של 9%.

שינוי ייעוד 400 דונם ויותר - תמורה של 8%.

אזור עדיפות ב':

שינוי ייעוד עד 250 דונם - תמורה של 20%.

שינוי ייעוד 250-500 דונם - תמורה של 18%.

שינוי ייעוד של 500 דונם ויותר - תמורה של 16%.

אזור עדיפות א':

שינוי ייעוד עד 300 דונם - תמורה של 31%.

שינוי ייעוד של 600-300 דונם - תמורה של 27%.

שינוי ייעוד של 600 דונם ויותר - תמורה של 24%.

בנקודה זאת, חברת הצוות גב' אורית סון (מפרקליטות המדינה) סבורה, כי ראוי להסתפק בפיצוי הקבוע בהסכם החכירה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מטעמים שיפורטו בפרק 6 בדו"ח. עם זאת, פיצוי מוגדל, המופעל ככלי מדיניות לאור צרכי שוק הדיור ופיתוח העיר, אין בו פסול מבחינה משפטית, ובלבד שאינו חורג מהמידה הסבירה. הפיצוי המוצע על ידי הצוות, כאמור לעיל, עומד לדעתה בדרישה זו.

חבר הצוות ד"ר מרדכי כהן (קדמון) (ממשרד החקלאות) סבור, כי יש מקום להעמיד את שיעור התמורה על פי החלטה 727 על 15% במרכז הארץ, 30% באזור עדיפות ב' ו-40% באזור עדיפות א', וכי בשיעורים אלו אין צורך בשיעורים מופחתים כתלות בהיקף השטח שמשתנה ייעודו, וזאת מטעמים שיפורטו בפרק 6 בדו"ח.

1.4.2.2 חוכר פרטי לטווח ארוך לגבי חוכר פרטי לטווח ארוך יחולו השיעורים שיונהגו לגבי אגודה חקלאית, תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות לגודל החלקה.

1.4.2.3 חברה לעיבוד חקלאי לגבי חברה לעיבוד חקלאי יחולו השיעורים המפורטים לעיל לגבי אגודה חקלאית.

1.4.3 מינהל מקרקעי ישראל יוכל להציע לחוכר ובהסכמתו פיצוי בקרקע חקלאית במקום זו ששונה ייעודה והושבה למינהל, במיקום שיוצע על ידי מינהל מקרקעי ישראל. לשם כך יוכל המינהל לערוך מיכרזים להשבת קרקע חקלאית שיכללו מחיר מרבי.

1.5 שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב

מוצע להמשיך את מדיניות הרחבת היישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 737, בתיקונים הבאים:

1.5.1 התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין ההרחבה חוכרי המגרשים ישלמו למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים מלאים במרכז הארץ. באזורי עדיפות לאומית (על פי מפת אזורי העדיפות של הממשלה) יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה.

1.5.2 דרך קביעת דמי החכירה 1.5.2.1 מחיר הקרקע ייקבע בשומה פרטנית לכל מגרש, על פי מלוא היקף זכויות הבנייה המאושרות בתוכנית מתאר מפורטת.

1.5.2.2 יש לקבוע הוצאות פיתוח נורמטיביות שיכללו, בין השאר, מרכיב של הוצאות פיתוח עבור "תשתיות על", אשר יהוו בסיס לצורך קביעת ערך הקרקע בעת השמאות. "תשתיות העל" יקחו בחשבון השקעות בשטח היישוב הוותיק שהינן נדרשות לצורך ההרחבה. "תשתיות העל", כאמור לעיל, יהיו בתיאום או בביצוע המועצה האיזורית. מוצע כי מינהל מקרקעי ישראל יקבע כללים ליישום עיקרון זה, כדי לפשט את תהליכי הביצוע.

1.5.3 שטח המגרש לצרכי הרחבה במרכז הארץ צפיפות הדיור תעמוד על שלוש יחידות דיור לדונם (כ-350 מ"ר ליחידת דיור במקום 500 מ"ר כיום), ואילו באזורי עדיפות לאומית שטח המגרש יישאר כפי שהוא כיום (500 מ"ר).

הצורך לחסוך בקרקע מחייב לשאוף לכך, שפיתוח ושיווק המגרשים יהיה עד כמה שניתן בתחומי היישוב, ובמיוחד בשטחים הציבוריים שאינם בנויים או בצמוד לדופן היישוב הקיים, ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול בהתאם.

1.6 שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה

מוצע להמשיך את מדיניות הרחבת היישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 717 בתיקונים הבאים:

1.6.1 התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד לצרכי מתחם תעסוקה תמורת חוזה חכירה מהוון בייעוד חדש לצרכי תעסוקה במרכז הארץ, ישולמו דמי חכירה מהוונים מלאים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. באזורי עדיפות לאומית יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה לאזור העדיפות.

חלף היטל ההשבחה על פי התוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.

1.6.2 שטח מתחם התעסוקה התחרות הבלתי הוגנת בין אזור התעסוקה העירוני לזה הכפרי אינה מהותית כאשר האגודה החקלאית מרחיבה מפעל קיים או בונה מפעל נוסף לצרכי האגודה.

לצורך יעדים אלו די בעשרות דונמים בודדים. התחרות הבלתי הוגנת והנזק המשמעותי לתכנון נגרם כאשר נעשה שימוש ברוב השטח המותר כיום לצרכי מתחם תעסוקתי (250 דונם במרכז הארץ). במקרים אלו נוצרים אזורי מסחר גדולים ועיוותים שונים.

מוצע לקבוע, כי השטח החקלאי המרבי שניתן יהיה לשנות את ייעודו לצרכי מתחם תעסוקה יעמוד על 75 דונם באזור המרכז, 100 דונם באזור עדיפות לאומי ב', ו-150 דונם באזור עדיפות לאומית א' (בהקשר זה עמדתו של חבר הצוות ד"ר מרדכי כהן (קדמון) מפורטת בפרק 6 בדו"ח).

יש להמשיך ולראות במתחמי התעסוקה שלעיל פתרון תעסוקתי חלופי לחברי האגודה החקלאית ולא מיזם בתחום הנדל"ן.

1.6.3 פעילות לא חקלאית ללא היתר בשטח הנחלה 1.6.3.1 על מינהל מקרקעי ישראל ועל רשויות האכיפה לפעול לאכיפת החוק ולהסרת המבנים הבלתי חוקיים.

1.6.3.2 על בסיס קביעת היועץ המשפטי לממשלה, על מינהל מקרקעי ישראל לגבות מבעל הנחלה דמי שימוש ראויים, מבלי שהדבר ייחשב למתן הכשר לקיומו של המבנה הבלתי חוקי.

1.6.3.3 פיזור ועדות מקומיות שאינן נוקטות צעדים הנדרשים למניעת התופעה בתחום שיפוטן, ולמנות תחתן ועדות תכנון מקומיות קרואות, כפי שמוצע בהצעת החוק הממשלתית (מספר 2929).

1.6.3.4 כל טיפול של מינהל מקרקעי ישראל בבעל נחלה, ובכלל זה בתחום חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים וחיזוק זכויות עיבוד הקרקע בהתאם להמלצות הצוות, יותנה בהסרת כל השימושים הבלתי חוקיים שבשטח הנחלה.

1.6.3.5 יש לגבות מחיר מים כמקובל בעיר בגין אספקת מים לשימושים שאינם חקלאיים כאמור, ולא את המחיר המיועד לצרכים חקלאיים שהוא מחיר מסובסד.

1.6.3.6 יש לזרז את ההסדרה החוקית של המבנים אשר עומדים בכללים שנקבעו.

1.7 המלצות אחרות 1.7.1 כל זמן שממשיך משטר של מיכסות מים לאגודות חקלאיות, ומבלי להביע עמדה באשר למשטר זה, יש להפחית את מיכסות המים לאחר ביצוע שינוי ייעוד לכל יעד אחר שאינו חקלאי, בהתאם לצמצום השטח החקלאי.

1.7.2 יש לטפל באופן פרטני בחוזים ייחודיים המצויים בידי חלק מהחוכרים החקלאיים.

1.7.3 במהלך עבודת הצוות הבין משרדי הגענו למסקנה, כי לאור תהליכים ארוכי טווח המתרחשים בחלק מהיישובים החקלאיים, יש מקום לקבוע תהליך של מעבר מיישוב חקלאי שיתופי ליישוב חקלאי שאינו שיתופי או ליישוב קהילתי, למקרים שבהם יבקשו זאת חברי היישוב החקלאי השיתופי. במסגרת זאת יש מקום להתייחס להיבטים משפטיים, להיבטי מקרקעין ולהיבטים רבים נוספים. מוצע להיערך לכך בעוד מועד, שכן יכול שבשנים הקרובות נושא זה יעמוד על הפרק.

1.8 הוראות מעבר בגוף הדו"ח מפורטות הוראות מעבר מהמצב הקיים למצב החדש עם אישור ההמלצות, לרבות הוראות מעבר בנוגע להסדר הקיבוצים.