חוקי ההפקעות הנהוגים במדינת ישראל הם בעיקר שניים, מתקופת המנדט: פקודת הקרקעות
(רכישה לצורכי ציבור) 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) ופקודת הדרכים ומסילות הברזל
1943 (להלן: פקודת הדרכים). חוק התכנון והבנייה משנת 1965, שהיה כבר מעשה חקיקה
ישראלי, העניק סמכויות הפקעה לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, כאשר הן פועלות
עפ"י חוק ההפקעה המנדטורי.
כאשר בוחנים כיום את חוקי ההפקעה בפרספקטיבה של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו,
האמור בסעיף 3 בו ("אין פוגעים בקניינו של אדם") והפסיקה שניתנה ע"י בית המשפט
בשנים האחרונות, מגיעים למסקנה בלתי נמנעת: יש לערוך רביזיה בחוקי ההפקעה.
הפקעה ללא תמורה: על פי פקודת הקרקעות, ניתן להפקיע לצורכי ציבור מבעלים/חוכרים
עד 40% מהשטח ללא תשלום פיצויים. נשאלת השאלה, מדוע מהפרט שהשקיע את כספו בנדל"ן
יכולה הרשות ליטול 40% מרכושו ללא תמורה לטובת הציבור, ואילו בכל השקעה הונית
אחרת לא יעלה על הדעת הליך של הפקעת הון?
לאחרונה בית המשפט העליון (ע"א 75546/9 ע"א 6417/97) פסק, כי כאשר מפקיעים
חלקה בשלמות, אין להפחית מהפיצויים את אותם 40%. ברם, האם ראוי בכלל להפקיע
ללא תמורה? על שאלה זאת בית המשפט טרם נתן את פסיקתו.
אכן, קיימת טענה צודקת, ששטחי הציבור משרתים את כלל הסביבה, לרבות אותם בעלים.
ברם, האם ראוי וצודק שהפרט היחיד יממן את רווחת כל תושבי הסביבה? המטלה צריכה
להתחלק שווה בשווה. פתרון חלקי לכך אנו מוצאים בתוכניות מפורטות, הכוללות הליך
של איחוד וחלוקה חדשה, באופן שמכל החלקות הנכללות בתוכנית מופרש מהשטח שיעור
זהה לצורכי ציבור.
אין להתעלם מהעובדה שאין בידי הרשויות המקומיות תקציבים לממן תשלומים עבור
הפקעת קרקעות לצורכי ציבור. לפיכך, ראוי לתקן את חוקי ההפקעות בעניין ביטול
הסעיפים המאפשרים הפקעות ללא תמורה ב"חשיבה יוצרת" בדרך כלהלן.
ניתן יהיה להפקיע ללא תמורה עד 40% רק במסגרת חוק התכנון והבנייה ורק בעת שינוי
ייעוד של קרקע חקלאית או קרקע שסווגה באיזור לתכנון בעתיד. הפקעה זאת תבוצע
רק במסגרת איחוד וחלוקה מחדש. פרוצדורה זו תשמור על איזון בין זכויות הפרט
לצורך הציבורי:
א. ההפקעה תחולק שווה בשווה בין כל בעלי החלקות שבמסגרת התוכנית החדשה.
ב. ההפקעות נדרשות לצורכי הציבור של אותה התוכנית ובהיעדרן לא ניתן בתכנון
מודרני ליצור איזון מבונה ראוי (למגורים או לתכליות אחרות).
ג. כאשר נשמרת המסגרת האמורה בסעיף ב', היוצא מכך הוא שההפקעות תורמות לשווי
המגרשים החדשים שנוצרו בתכנון החדש. בכל מקרה אחר אין להפקיע ללא תמורה. אולם,
תינתן לוועדה המקומית האפשרות להמיר את סכום הפיצויים עבור שטח מופקע עד 40%
בהענקת תוספת זכויות בנייה, ביתרת שטח החלקה או בזכויות בנייה - "זכויות אוויר"
הניתנות למכירה ולהעברה לכל מגרש אחר שבמרחב התכנון.
הפיצוי הכספי עד 40% יתורגם לזכויות בנייה עפ"י שומת שמאי מקרקעין בעת העברת
הזכויות לאתר אחר. דרך פיצוי זו אינה מעמיסה על הרשות המקומית עול כספי, ועם
זאת היא מפצה את האזרח על אובדן מלוא השטח המופקע.
כאשר קיימת הסכמה בין הוועדה המקומית לבעלים, יש לאפשר מתן פיצוי על הפקעה
בדרך של תוספת זכויות בנייה על יתרת החלקה או הענקת "זכויות אוויר", הניתנות
לניוד, במקום תשלום כספי. דרך זו עשויה לחסוך תקציבים ציבוריים רבים.
המועד הקובע לחישוב הפיצויים: עפ"י פקודת הדרכים, שבה משתמשות בעיקר מע"צ ורשות
הרכבות, הליך ההפקעה נעשה בשני שלבים. שלב א' - הכרזה על חלקת קרקע כדרך. שלב
ב' - תפיסת החזקה בשטח.
לעתים קרובות, פרק הזמן בין שלב א' ל-ב' הוא עשרות שנים, ועפ"י החוק התאריך
הקובע לחישוב הפיצויים הוא מועד שלב א' (ההכרזה), ואילו תאריך התשלום בפועל
הוא רק בשלב ב' (תפיסת החזקה). בשל הליך מוזר זה נגרמים מספר עיוותים בסיסיים:
1. בתאריך ההכרזה נגרמת בדרך כלל פגיעה במקרקעין, הואיל והוטל בהם הפגם שהם
מיועדים לדרך ולתפיסה בעתיד. על פגיעה זו אין פיצוי עפ"י פקודת הדרכים.
2. כאשר משלמים פיצויים לאחר עשרות שנים, בסיס הפיצוי הוא שווי הקרקע בעת פרסום
ההכרזה, כאשר שווי הקרקע היה אפסי לעומת שווייה כיום, למרות שהפיצוי משולם
רק כיום, בעת תפיסת החזקה. גם ההצמדה למדד של בסיס אפסי מביאה לסכום פיצויים
אקטואלי אפסי.
לפיכך, ראוי לתקן את פקודת הדרכים ולקבוע, כי הפיצוי ישולם מיד בעת פרסום ההכרזה,
שהרי במועד זה נפגמה החלקה. לחלופין, ישולם הפיצוי בשני שלבים:
א. בעת פרסום ההכרזה ישולם פיצוי על ירידת השווי שנגרמה ערב ההכרזה (כדוגמת
הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה). ב. בעת תפיסת החזקה ישולמו פיצויים
בהתאם לשווי הקרקע ביום שהבעלים הגישו את התביעה.
בהתאמה, יש לתקן את פקודת הקרקעות ולקבוע, שהפיצויים ייקבעו תמיד על פי שווי
המקרקעין במועד הגשת התביעה ע"י הבעלים. הפרוצדורה לתביעת פיצויים: עפ"י חוקי
ההפקעות מוגשות תביעות לבית המשפט המחוזי, הליך שנמשך זמן רב בשל העומס המוטל
על בית המשפט. זאת ועוד, חלק ניכר מהדיונים איננו בשאלה משפטית אלא בשאלה שמאית
בעניין שווי המקרקעין. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה קבע פרוצדורה חדשה, יעילה
וקצרה יחסית לעניין תביעות פיצויים בשל פגיעה במקרקעין לפי סעיף 197 לחוק זה,
בדרך דיונית בפני ועדת ערר. יש לתקן את חוקי ההפקעות ולאמץ פרוצדורה דומה.
ראוי שמרכז השלטון המקומי, יחד עם משרדי הפנים והמשפטים, ימהרו ליזום תיקון
לחוק ההפקעות לפני שבתי המשפט, בפסיקתם עפ"י החוקים וחוקי היסוד, יעמיסו על
הרשויות תשלומי פיצויים במזומן בהיקפים עצומים.
הכותב הוא שמאי מקרקעין ומרצה באוניברסיטת ת"א ובמרכז הבינתחומי - הרצליה.
תיקון: המאמר בשבוע שעבר נכתב על ידי אסתר כהן, שהיא שותפה במשרד יובל דנוס.
לתשומת לבכם: מערכת גלובס חותרת לשיח מגוון, ענייני ומכבד בהתאם ל
קוד האתי
המופיע
בדו"ח האמון
לפיו אנו פועלים. ביטויי אלימות, גזענות, הסתה או כל שיח בלתי הולם אחר מסוננים בצורה
אוטומטית ולא יפורסמו באתר.
כתבות
ני"ע
