השופטת דבורה פלפל מבית המשפט המחוזי בת"א קובעת, כי התמשכות
יתר של הליכי תכנון ואישור של תוכנית מתאר ותוכנית מפורטת - כשבמשך כל התקופה
מוקפאים המקרקעין שבתחום התוכנית ולא ניתן לקבל היתרי בנייה - גורמת נזק לבעל
המקרקעין, שמזכה אותו בפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, בשווי של אובדן
השימוש בתקופת ההקפאה.
דליה שוב ("התובעת") היא הבעלים של שתי חלקות בנתניה.
בהתאם לתוכנית מתאר נת/-100שינוי, אשר פורסמה בשנת 1973, ולפי תוכנית נת/7/400,
שפורסמה בשנת 1982 (להלן:"התוכניות המקוריות"), ניתן לבנות על החלקות בניין דו
קומתי בניצול של 30% בנייה לכל קומה.
בשנת 1987 פורסמה תוכנית בניין עיר נת/545 ("התוכנית
הפוגעת"), שנועדה בעיקר לקבוע אזורים לאיחוד וחלוקה מחדש, לקבוע שטחים ציבוריים
ולהרחיב מערכת דרכים, כאשר זכויות הבנייה יוקצו על פי תוכנית עתידית מפורטת -
נת/545 ג', ("התוכנית המפורטת"), שבמקביל הוחל בהכנתה (ושאושרה רק בשנת 1996), ועל
פיה הוקצו לחלקות זכויות בנייה בשני מגרשים.
לטענת התובעת, התוכנית הפוגעת קבעה את החלקות שבבעלותה
לאיחוד וחלוקה מחדש, הביאה להקפאת הבנייה בהן כתוצאה משינוי ייעודן, ומשכך - נפגעה
זכותה הקניינית שלא בדרך הפקעה. לפיכך, הגישה התובעת, בשנת 1987, לוועדה המקומית
לתכנון ובנייה נתניה ("הועדה המקומית"), תביעה לתשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק
התכנון והבנייה, בגין הפגיעה בזכותה הקניינית עקב אישור התוכנית. הוועדה המקומית
דחתה את התביעה, והוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז המרכז ("הוועדה המחוזית")
אישרה את עמדתה של הוועדה המקומית. בעקבות זאת הגישה התובעת בבית המשפט המחוזי
בתל-אביב בשנת 1989 תביעת פיצויים נגד הוועדה המקומית ונגד הוועדה המחוזית
("הנתבעות"). התובענה נדונה בפני השופטת פלפל.
סעיף (197א) לחוק התכנון והבנייה קובע:"נפגעו על ידי
תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עמו, מי שביום
תחילתה של התוכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהוועדה
המקומית בכפוף לאמור בסעיף 200".
הלכה פסוקה היא, כי הזכות לפיצויים לפי סעיף 197 קמה
ונמדדת עם ועקב פגיעתה של תוכנית במקרקעין, והיא אשר מקימה לבעליהם או לבעל זכות
בהם עילה לקבלת פיצוי. הפגיעה היא גריעה משווי המקרקעין בתוכנית, בהשוואה לשוויים
עם תחילתה של התוכנית הפוגעת. קרי, הנתונים המושווים הם ערכם של המקרקעין לפני
התוכנית הפוגעת ולאחריה.
ביסוד חובת הפיצוי לפי סעיף 197 עומדים שני שיקולים: האחד,
עניינו העיקרון, שלפיו על הציבור בכללותו לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה
מתוכנית מתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור; והאחר, עניינו בצורך לאזן בין
האינטרס הציבורי במימוש התוכנית לבין האינטרס של בעל המקרקעין הנפגע.
לטענת התובעת, הפגיעה במקרקעין עקב אישור התוכנית הפוגעת
מתבטאת בשני סוגי אירועים מזיקים : הקפאת הבנייה בחלקות עקב התוכניות ואי מתן היתרי
בנייה.
השופטת פלפל קובעת, כי על הנתבעות, כרשויות מנהליות, חלה
חובת זהירות מושגית וקונקרטית כאחד כלפי הציבור בכלל וכלפי בעלי מקרקעין בפרט.
במקרה דנן, אין חולק, שמעבר לרמה העקרונית קיימת גם חובת
זהירות. כאשר רצונה של בעלת מקרקעין לממש את זכויות הבנייה בחלקותיה, יש לצפות
שרשויות התכנון ינהגו בהגינות ובסבירות, כדי להבטיח את מימוש זכותה הקניינית, שהרי
אי עמידה באמות מידה אלה עלולה לגרום לפגיעה במקרקעין שבבעלותה.
הנתבעות הן רשויות תכנון מנהליות, שהחלטותיהן כפופות לכללי
שיקול הדעת הסביר שנקבעו למינהל הציבורי.
לאחר כל זאת, השופטת פלפל מעבירה את טענות התובעת במסננת
הדרישות המוצבות בפני הנתבעות כרשויות מינהליות.
לעניין הקפאת החלקות - התובעת טענה, כי הליכי התכנון נמשכו
שנים רבות, פגעו בחלקות שלה וגרמו להקפאתן במשך שנים, ובכך נמנעה ממנה הזכות לממש
את זכותה הקניינית במקרקעין. לשיטתה, הליכי התכנון של התוכנית הפוגעת - שהפקדתה
פורסמה בשנת 1983 - הביאה להקפאת כל אפשרות הבנייה בחלקות, ורק אישור התוכנית
המפורטת (בשנת 1996) סיימה למעשה את הליכי התכנון, ואף זאת רק באופן חלקי.
לטענת הנתבעות, התובעת אינה זכאית לפיצוי בגין ההקפאה,
מהנימוק שסעיף 197 מאפשר פיצוי רק על ירידת ערך שנגרמה כתוצאה מהייעוד שנקבע
בתוכנית, ולא על נזקים שנגרמו בתקופת הביניים של הליכי התכנון. עוד גרסו הנתבעות,
כי לתובעת הייתה תרומה ממשית להתמשכות הליכי התכנון, וזאת עקב התנגדויותיה המתמשכות
והבלתי מתפשרות לתוכנית הפוגעת. עוד טענו הנתבעות, כי התובעת רכשה את החלקות
ביודעין שלא ניתן לממש את זכויות הבנייה בהן נוכח הקפאתן באותו שלב.
השופטת פלפל דוחה את טענות הנתבעות. עפ"י המצב התכנוני טרם
כניסתה של התוכנית הפוגעת לתוקף, ניתן היה לבנות על החלקות ללא עיכוב. רשויות
התכנון הקפיאו את הבנייה בחלקות לצורך התוכנית הפוגעת כבר בשנת 1981, הקפאה שנמשכה
עד שנת 1996, אז אושרה התוכנית המפורטת.
בשנת 1981 החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה, על פי סעיף
77 לחוק, בדבר הכנת שינוי וקביעת תנאים על פי סעיף 78, אשר לפיהם לא יינתנו היתרי
בנייה אלא על פי תוכנית חדשה.
על הנתבעות, כרשויות תכנון, היה לחזות את המצב בשטח במסגרת
שיקול דעתן, אם בצמצום זמן ההקפאה המתמשך ואם בהתחשבות באפשרות שהתמשכות הליכי
התכנון תביא להקפאת המצב בשטח, אפשרות שאולי תהא כרוכה בתשלום פיצויים לבעל
המקרקעין עקב הפגיעה. התוכנית הפוגעת קבעה לוח זמנים של חמש שנים לביצועה. בפועל,
הליכי אישורה ארכו כארבע שנים, ומאז אישורה חלפו עוד תשע שנים עד לאישור התוכנית
המפורטת, שאפשרה באופן חלקי בנייה בשטח.
הקפאת הבנייה בשטח משך שנים כה רבות היא פגם מנהלי הראוי
לביקורת. אין המדובר בהקפאה חלקית, שניתן להסבירה בהליכי תכנון מתבקשים ובלתי
נמנעים, אלא בהקפאה ארוכה ומתמשכת, הטומנת בחובה פגיעה בזכותה הקניינית של התובעת
לממש את זכותה בקרקע.
למשמעות הפגיעה בגין ההקפאה יש השלכה כלכלית כבדה על בעל
המקרקעין, והיא מהווה אף פגיעה בזכותו הקניינית של הפרט, זכות המעוגנת בחוק יסוד:
כבוד האדם וחירותו.
הזכות לפיצוי בעבור תקופה שבה אין מתאפשר כל ניצול של
המקרקעין, היינו תקופת הקפאת הזכויות, הוכרה בפסיקה במקרים שהוקפאה הבנייה עקב אי
השלמת הליכי תכנון. נקבע, כי הקפאה שכזאת מזכה את הבעלים בפיצוי על פי סעיף 197
לחוק.
לתובעת נגרם נזק עקב התמשכות הליכי התכנון. על הנתבעות היה
לתת את דעתן על האפשרות, שהליכי התכנון יחרגו מתחום הזמן הסביר ושההקפאה הזמנית
תגלוש ותיעשה להקפאה ארוכת טווח.
לאור האמור לעיל קובעת השופטת פלפל, כי מצב ההקפאה שנמשך
שנים רבות מהווה פגיעה במקרקעין שבבעלות התובעת, פגיעה שנבעה משימוש לא סביר בשיקול
הדעת שניתן לנתבעות, ובהיותה כזאת, עולה פגיעה העוברת את תחום הזמן הסביר שיש לפצות
בגינה את התובעת. עם זאת, כיוון שהתובעת הייתה ערה לתקופת הקפאה קיימת, שלתוכה
"נכנסה" - יובא גורם זה בחשבון בחישוב הנזק.
אשר לאי מתן היתרי בנייה - טענתה העיקרית של התובעת היא,
כי הנתבעות סירבו ליתן היתרי בנייה עקב הליכי תכנון, אשר היו כרוכים בתוכנית הפוגעת
ובתוכנית המפורטת, ובכך נמנעה ממנה הזכות למימוש זכויותיה הקנייניות. מנגד טענו
הנתבעות, כי לא חרגו מהמועדים הקבועים בחוק, וכי לתובעת הייתה תרומה ממשית להתמשכות
הליכי התכנון.
השופטת פלפל דוחה את טענות הנתבעות. התובעת לא קפאה על
שמריה ולא השלימה עם מצב ההקפאה המתמשך, אלא נקטה מספר פעולות כדי לנסות ולהקטין את
ממדי ההקפאה, על ידי פניות חוזרות ונשנות בבקשות למתן היתרי בנייה, פעולות המבטאות
רצון חד משמעי לבנות על הקרקע.
הנתבעות טיפלו באופן לקוי בבקשות התובעת, טיפול המתבטא באי
עמידה במועדים, בהתעלמות משך חודשים מתזכורות ומפניות של התובעת. צעדים אלו מוליכים
למסקנה, שרשויות התכנון, בנסיבות העניין, חרגו מתחום הסביר.
אכן, האינטרס התכנוני עתידי הוא שעמד לנגד עיני הנתבעות
ולא כל כך שמירת זכותה הקניינית של התובעת לניצול החלקות שבבעלותה. ובכל זאת,
מהלכים אלו של הנתבעות גובלים ברשלנות ובזלזול בקניינו של הפרט. התובעת נאלצה לנהל
מאבק רצוף ומתמשך משך שנים, כדי להקטין את נזקי ההקפאה, בבקשות חוזרות להיתרי
בנייה.
הנתבעות טענו, כי לתובעת הייתה תרומה ממשית בהתמשכות הליכי
התכנון.
השופטת פלפל דוחה אף טענה זו. האם יש לצפות שהתובעת, כבעלת
הקרקע, תוותר על התנגדויותיה לטובת מהלכים תכנוניים הנמשכים שנים ארוכות והפוגעים
בזכותה הקניינית, כשהאיזון בין האינטרס הציבורי לבין זכותה הקניינית הולך ומופר?
אכן, התובעת נקלעה למצב ההקפאה מרצון, ברם, התמשכותה של
ההקפאה והתמשכות הליכי התכנון היו מעבר לזמן סביר, ואין הנתבעות יכולות להיאחז
בטענה, כי הדלת הייתה פתוחה בפני התובעת לממש את זכויותיה בחלקות על ידי מכירתן.
ניתן לצפות מרשויות התכנון להביא במסגרת השיקולים את הנזק
המצטבר שיכול להיות לבעל הקרקע עקב הליכי תכנון ממושכים, במקום להיתלות באמתלות של
היעדר כוח אדם או עומס גדול בטיפול בתוכניות אחרות.
לאור האמור לעיל, קובעת השופטת פלפל, כי שיקוליהן של
הנתבעות באי מתן היתרי בנייה נבעו משימוש בלתי סביר בשיקול הדעת שניתן להן, דבר
העולה לכדי רשלנות ומהווה פגיעה במקרקעין לפי סעיף 197 לחוק.
בשאלת מחיר הנזק קובעת השופטת פלפל, כי חישוב הפיצוי ייערך
מיום כניסתה לתוקף של התוכנית הפוגעת - 1987, ועד אישור התוכנית המפורטת - 1996.
השופטת פלפל דוחה את טענת התובעת, כי יש להביא בחשבון גם את התקופה שמיום הפקדת
התוכנית (1983) ועד אישורה (1987), שכן בתקופה זו לא הייתה התוכנית בתוקף, ובנוסף
לכך יש להביא בחשבון, שהתובעת נכנסה לעיסקה כשההקפאה הייתה בפועל.
התוצאה הסופית - ביהמ"ש קובע, כי על הנתבעות לשלם לתובעת
פיצוי בגין ירידת הערך ובגין ההקפאה (בשווי דמי שימוש שנתיים).
ת.א. 1561/93 בית המשפט המחוזי בת"א.
השופטת ד' פלפל.
בשם התובעת : משרד עו"ד משה שוב.
בשם הנתבעות : עוה"ד רינת טוב כהן ושרה גת.
הערה : על פסה"ד הוגשו ערעור וערעור שכנגד לביהמ"ש העליון,
שטרם הוכרעו.
כתבות
ני"ע
