סבירות הפגיעה והפיצוי - מחלוקת בביהמ"ש העליון

סעיף 200 לחוק התכנון והבנייה מסייג את זכות הפיצויים בגין פגיעה מתוכנית כאמור בסעיף 197. לצורך בחינת סייג זה נחלקו הדיעות בביהמ"ש העליון בפרשנות יסוד מתחם הסבירות של הפגיעה.

יהודית הורוויץ (להלן: המשיבה) ובעלה המנוח רכשו בשנת 1972 מגרש ברעננה (להלן: החלקה). בעת הרכישה היה השטח הכולל של החלקה 1,090 מ"ר ועלפי תוכנית המתאר רע/4/1 שחלה על החלקה באותו זמן, ניתן היה לבנות עליה חמש יחידות דיור על עמודים. ביום 5.2.83 אישרו הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רעננה (להלן: הוועדה המקומית) והוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז המרכז (להלן: הוועדה המחוזית) תוכנית בניין עיר רע/166/1 (להלן: התוכנית המתקנת), שייעדה שטח של 230 מ"ר מן החלקה לשטח ציבורי פתוח. עוד נקבע בתוכנית המתקנת, כי ניתן יהיה לבנות על החלקה ארבע יחידות דיור במקום חמש, שיהיו צמודות קרקע ולא על עמודים.

לבית המשפט המחוזי בתל-אביב הוגשו שתי תובענות נגד הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לפצות את המשיבה עבור הפגיעה שנגרמה לחלקה על-ידי התוכנית המתקנת, לפי הוראות סעיפים 197 (א)ו-200 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה - 1965 (להלן - החוק). בית המשפט המחוזי (השופטת קובו) חייב את הוועדה המקומית לשלם למשיבה 24 אלף דולר. זאת, לאור הקביעה, כי בעקבות התוכנית המתקנת פחת שווי החלקה ב-11.8%. על פסק דין זה הגישו הוועדות המקומיות והמחוזיות (להלן: המערערות) ערעור לביהמ"ש העליון, שנדון בפני הרכב השופטים ברק, טירקל וזועבי.

השופט טירקל קובע, כי מקדמת דנא היה לזכות הקניין, ובמיוחד לזכות הקניין במקרקעין, מעמד מיועד במשפטנו, והיא הוכרה כזכות יסוד עוד בטרם נחקק סעיף 3 לחוק היסוד כבוד האדם וחירותו. משורגת בזכות הקניין וכרוכה בה צמחה גם הזכות לפיצוי הוגן עבור פגיעה בה על-ידי הרשויות.

על-פי סעיף 200 לחוק, פטורה הרשות מתשלום פיצויים עבור פגיעה במקרקעין על-ידי תוכנית כאשר "הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". מה הם גבולותיו של "תחום הסביר" שבגדרם פטורה הרשות מתשלום פיצויים? לפי הגישה המקובלת עלינו, קובע השופט טירקל, מבחן הסבירות שבסעיף 200 לחוק, הוא כלכלי. דהיינו, בבואנו להכריע אם הפגיעה במקרקעין היא ב"תחום הסביר", עלינו לבחון, בראש ובראשונה, את שיעור ירידת ערך המקרקעין עקב תוכנית הפוגעת. עם זאת, אין להתעלם גם מגורמים נוספים.

עד היום לא הותוו גבולותיו של התחום בפסיקת בתי המשפט.

בשורה של פסקי דין, שניתנו ברובם לפני שנחקק חוק היסוד, נקבו בתי המשפט בשיעורים שונים של ירידת ערך מקרקעין שאותם ראו כעוברים את "תחום הסביר" (30%, 26%, 20%).

היום מצווים אנו, מכוח הוראת סעיף 3 לחוק היסוד, לפרש את הפטור מתשלום פיצויים שניתן לרשויות התכנון שבסעיף 200 לחוק, תוך צמצומו המירבי של הפטור.

הדעת - וחוק היסוד - אינם סובלים עוד שהנפגע לא יזכה בפיצוי הולם עבור הנישול או הפגיעה, אלא אם כן היתה זאת פגיעה מזערית שבמזערית (De Minimis ), "פגיעה של מה בכך", "זוטי דברים". רק פגיעה שכזאת תיחשב ב"תחום הסביר", כאמור בראש סעיף 200 לחוק.

השופט טירקל קובע, כי שיעור ירידת ערך של מקרקעין, שניתן לראותו כפגיעה מזערית שהרשות פטורה מלפצות עבורו, הוא כדי 3%-2% לכל היותר.

לאור תוצאתו של פסק דין זה השופט טירקל אינו רואה צורך לדון בפרשנות היסוד "מן הצדק" שבסעיף 200. לאור האמור לעיל, ומשבענייננו ירידת הערך היתה בשיעור של 11.8%, קובע טירקל שיש לדחות את הערעורים.

הנשיא ברק מסכים, כי דין הערעורים להידחות, אולם מנימוקים שונים. הנשיא ברק אינו שותף לעמדתו של השופט טירקל, כי הפגיעה בה נפגעה המשיבה "עוברת את תחום הסביר". לדעתו, בנסיבות העניין, פגיעה זו אינה עוברת את תחום הסביר. אמת, פגיעה זו אינה "מזערית שבמזערית". עם זאת, על-פי ההשקפה המונחת ביסוד פסק דינו, איןלזהות סבירות של פגיעה באופי המזערי שלה.

העיקרון הכללי (הקבועבסעיף 197 לחוק) הוא, כי הנפגע על-ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, זכאי לפיצויים. הוועדה המקומית פטורה מתשלום פי-צויים (כאמור בסעיף 200 לחוק) אם מתקיימים שלושה תנאי פטור: (א) אם הפגיעה של התוכנית נמנית עם אחד מ-11 סוגי המקרים הקבועים בסעיף 200 לחוק; (ב) אם הפגיעה "אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין"; (ג) אם "אין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". שלושת התנאים הללו לפטור מתשלום פיצויים הם תנאים מצטברים.

בערעור שלפנינו, קובע הנשיא ברק, אין מחלוקת שהמערערת עמדה בהוכחה, כי הפגיעה באה בשל אחת התוכניות הקבועות בס"ק (1) עד (11). גדר הספיקות בפנינו הינו, אם הצליחה הוועדה המקומית להרים את שני הנטלים הנוספים המוטלים עליה: (א) כי הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין; וכן (ב) כי אין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים.

לדעתו של הנשיא ברק, הצליחה הוועדה בהוכחת תנאי הפטור הראשון, כי הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר. עם זאת, הוועדה נכשלה בהרמת הנטל בהוכחת תנאי הפטור השני ("אין זה זמן הצדק לשלם לנפגע פיצויים"). לדעתו, מן הצדק הוא לשלם למשיבה פיצויים.

השאלה היא, מה "תחום הסבירות" בהקשר זה? לדעתו של הנשיא ברק מהותה של הסבירות בענייננו היא איזון ראוי בין זכות הקניין של הפרט לבין טובת הציבור.

הנשיא ברק אינו מסכים עם גישתו של השופט טירקל. בקביעת "תחום הסביר" הניח השופט טירקל על "כף המאזניים" האחת את זכות הקניין. על כף המאזניים השנייה הוא מניח משקל מזערי. אין פלא שתוצאת ה"איזון" היא, כי כל פגיעה שאינה אך מזערית שבמזערית עוברת את "תחום סביר". לא זה המבחן הקבוע בסעיף 200 לחוק. מבחן זה הוא מבחן של סבירות. מבחן זה מחייב עריכתו של איזון. איזון זה חייב, מטבע הדברים, להתחשב "בנסיבות העניין". התחשבות כזו אינה מצויה בעמדת השופט טירקל. תחת עקרון כללי המחייב איזון בהתחשב בנסיבות, מעמיד השופט טירקל כלל נוקשה שאינו מתחשב בנסיבות.

חוזרת איפוא, השאלה למקומה: מהו האיזון הראוי בין הזכות החוקתית לקניין לבין טובת הציבור? בעניין זה אין לצפות לקביעה טכנית. אין לקבוע מסמרות בלבוש אחוזים אלה או אחרים. מושג הסבירות לא סובל גישה שכזו. כל שניתן הוא להעמיד מספר שיקולים שיש לקחתם בחשבון. מהם שיקולים אלה? השיקול הראשון הוא גודל הירידה בערך המקרקעין הנפגעים. זהו השיקול המרכזי שנלקח בחשבון עד כה. ככל ששיעור הירידה בערך המקרקעין הוא גבוה יותר, כך גדל הסיכוי, כי הפגיעה תיחשב כלא סבירה בנסיבות העניין.

השיקול השני הוא זה של מידת "פיזור" הנזק. ככל שהפגיעה במקרקעין היא מסוג הפגיעות השכיחות, המתפזרות על חלק ניכר מהאוכלוסיה והמהווה חלק מהסיכון של התכנון עצמו, כן ניתן לראותה כמי שאינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין. השיקול השלישי הנוגע ל"אינטרס ציבורי חיוני הגלום בתוכנית". ככל שאינטרס זה חריף יותר, כך גדל הסיכוי כי הפגיעה בקניין תחשב כסבירה בנסיבות העניין.

באותה מידה יש להתחשב בחשיבותה של זכות הקניין הנפגעת להבטחת חירותו של הפרט הנפגע. ככל שזכות זו חשובה יותר, כן יגדל הסיכוי כי הפגיעה בה לא תחשב כסבירה בנסיבות העניין.

מקורה של התוכנית שלפנינו מצוי ברצון של רעננה להתאים את תוכנית המתאר שלה לצרכים המשתנים של המקום. עיקר החידוש של התוכנית הוא בשינוי הייעודים של הקרקעות למגורים ושטחים ציבוריים.

שיעור הפגיעה בערכה של הקרקע (11.8%) (השיקול הראשון) אינו מזערי, אך גם אינו ניכר ביותר. שיעור הפגיעה משקף פיזור שוויוני על פני בעלי המקרקעין באיזור כולו (השיקול השני). התוכנית נועדה להבטיח איכות חיים סבירה לכל התושבים, והיא מפוזרת באופן מקרי ושווה על פני התושבים כולם. האינטרס הציבורי הגלום בתוכנית (השיקול השלישי) אינו חריף ביותר, אם כי אינו פחות ערך. על רקע זה נראה, כי באיזון הכולל בין השיקולים השונים, אין לומר כי הפגיעה עוברת את תחום הסביר.

בנסיבות ענייננו עולה, כי ברכשה את החלקה הסתמכה המשיבה על התוכנית הקודמת, וכי היא לא יכלה לממש את זכויות הבנייה שתוכנית זו העניקה לה בשל התנהגות שלא כדין של רשויות התכנון, משום שאלה דחו את בקשתה לממש זכויותיה על בסיס תוכנית שכבר נקבעה, כי אין היא תקפה. כך התמשכה ההתנהגות הבלתי חוקית כלפי המשיבה, עד שזכויותיה נפגעו על-ידי התוכנית החדשה. מצב דברים זה מוביל למסקנה, כי מן הצדק הוא לשלם למשיבה פיצויים.

השופט זועבי קובע, כי בנסיבות מקרה זה נראה שהפגיעה עוברת את תחום הסביר כפי שקבע השופט טירקל, מכאן שאין לו צורך להידרש לנושא של איזון בין האינטרס הציבורי לבין הפגיעה בפרט.

התוצאה הסופית: הערעורים נדחו.

ע.א 3901/96 ע.א 3937/96. ביהמ"ש העליון. השופטים: ברק, טירקל וזועבי.

בשם המערערת: עוה"ד עירית גל, משה גולן.

בשם המשיבה: עו"ד משה שוב.