הרחבות היישובים החקלאיים: סיפור כשלונן של המועצות האיזוריות

בדיוק 10 שנים מאז שהחליטה מועצת מקרקעי ישראל (החלטות 611 ו-737) לאפשר הרחבת 600 יישובים חקלאיים, ולהקים בהם למעלה מ-65 אלף יחידות דיור חדשות, מתברר שהכל נעשה ללא תוכניות מתאר ומבלי לשתף את המועצות האיזוריות, וזאת למרות שהן אלה האחראיות על תשתיות המים הביוב, מבני ציבור ועוד.

אין להתפלא על כך, שהתוצאה לא אחת היא פגיעה קשה באיכות חייהם של התושבים, ופגיעה קשה באיכות הסביבה.

לא רק זאת: למרות שההחלטות אושרו על-ידי הממשלה, לא פרסמו משרדי הממשלה הנחיות ברורות בנוגע להיערכות המועצות האיזורית, ובמקרים רבים עקפו אותן ופעלו ישירות מול היישובים הבודדים. משרדי הממשלה שכן הוציאו הנחיות, ובהם מינהל מקרקעי ישראל, לא דאגו לביצוען.

משרד הפנים אמנם קבע שיש לנצל לבנייה תחילה את החללים בתוך המחנה בקיבוץ ובמושב, ורק אחר כך לצאת לשטחים החקלאים, אך הנחיה זו לא נכפתה (למרות שבמושבים רבים הדבר אכן בוצע). לדעת המבקר, על משרד הפנים היה לשתף את המועצה האיזורית בהחלטה, ולדרוש את עזרתה באכיפת הוראה חשובה זו.

משרד השיכון, במסגרת המינהל לבנייה כפרית, לא שיתף את המועצות האיזוריות בתוכניות הפיתוח, וזאת בניגוד להנחיות שפרסם בעצמו. המבקר מעיר, שמן הראוי היה שהמינהל לבנייה כפרית יאפשר למועצות האיזוריות לבצע את מלאכתן, במיוחד על רקע אחריותה לתשתיות. משרד השיכון השיב, שהמינהל לבנייה כפרית מקפיד על שיתוף המועצות, גם במקרים שבהם פונה היישוב ישירות למשרד השיכון. המועצה האיזורית מטה אשר טענה בתגובה, שהייתה מוכנה להיות מעורבת בפעולות הפיתוח וההרחבות, במידה ומשרד השיכון היה מטיל זאת עליה.

גם מינהל מקרקעי ישראל פעל לא אחת באופן ישיר מול האגודות ביישובים, מבלי שדאג לערב את המועצות האיזוריות בפיקוח על ההרחבות. לדעת המבקר, מן הראוי היה שהמינהל לא יאפשר קיום הרחבות בלי לשתף את המועצה, כיוון שלהרחבות למגורים ישנה השפעה על פריסת קווי תשתית ומתקנים הנדסיים בתחום המועצה.

רק בפברואר 2003 החליטה המינהל לפרסם הנחיות חדשות, שבהן נקבע במפורש, שעבודות התשתית המוניציפליות יבוצעו על-ידי המועצה האיזורית על בסיס חוקי עזר, וכי אם תחליט המועצה האיזורית להטיל את העבודה על היישוב החקלאי, עליה לפקח על ביצועה.

ביקורת חריפה נמתחה על משרד החקלאות, ובעיקר על ועדת הפרוגרמות, שללא אישורה לא יתכן תהליך הרחבה. בעקבות הביקורת, התחייב משרד החקלאות לעשות זאת בעתיד, כבר בשלב הדיון בוועדה.

עוד עולה מהביקורת, שמרבית המועצות האיזוריות לא פיקחו על ביצוע התשתיות שהוקמו בהרחבות למגורים, וכך לא הובטח שהן יבוצעו על פי התקנים המקובלים כדי למנוע תקלות בעתיד. בחלק מהיישובים נמצא, שמספר היחידות אינו תואם את תוכנית המתאר הארצית (תמ"א 31). משרד המבקר העיר לרשויות, שעליהן לקבוע את היעד של מספר יחידות הדיור ביישובים לפי הוראות התמ"א.

עוד עולה מהביקורת, שלרוב המועצות האיזוריות לא היתה תוכנית אב בעת ההרחבה, בין השאר למועצה האיזורית גליל תחתון ולמועצה האיזורית מעלה יוסף. למרות זאת בוצעו ביישובים אלה הרחבות במסגרתן נבנו כ-6,000 יחידות דיור. לדעת מבקר המדינה, היעדר תוכנית אב פוגעת בראייה המערכתית הכוללת של המועצה האיזורית ובראיה התכנונית, ועלולה לפגוע בצרכי היישובים.

יתר על כן, לחלק מהמועצות לא היתה תוכנית אב לביוב, לכולן לא היתה תוכנית אב למים ולא תוכנית אב לחינוך, וזאת למרות שבתחומן בוצעו הרחבות משמעותיות למגורים. למועצה האיזורית עמק בית שאן לא היתה אף אחת מתוכניות האב הנדרשות. לדעת המבקר, מדובר בתופעה פסולה, שכן תוכניות ביוב הן נדבך חשוב בתהליך ההרחבות למגורים.

בכל המועצות האיזוריות שנבדקו על-ידי המבקר, למעט אחת, לא פעלו לשדרג את תשתיות היישוב הוותיק, כך שיוכלו לשרת את כלל האוכלוסיה. המועצה היחידה שפעלה בעניין דרשה לגבות את הוצאות הפיתוח שלא כדין מכספי המשתכנים החדשים.

במועצה האיזורית חוף הכרמל, המועצה האיזורית בקעת בית שאן, המועצה האיזורית גליל תחתון והמועצה האיזורית מעלה יוסף, לא נבחן הצורך בשיקום ובשדרוג התשתיות הישנות, ולא ננקטו פעולות שדרוג. גם לא נערכו סקרים מקדימים שמטרתם לאמוד את עלויות השיקום והשדרוג. לדעת המבקר, ראוי שהמועצות האיזוריות, בהנחיית משרדי הממשלה, יקבעו מדיניות לשדרוג התשתיות ביישובים שבהם מתבצעות הרחבות.

עוד עולה מהביקורת, שחלק מהמועצות האיזוריות שבתחומן היו הרחבות מגורים, גבו מהמשתכנים כספים לפיתוח תשתיות ללא חוקי עזר כנדרש. המועצה האיזורית גליל תחתון גבתה היטלי פיתוח של כ-3.3 מיליון שקל, מבלי שהותקנו חוקי עזר. המועצה האיזורית מעלה יוסף מימנה הוצאות פיתוח בשכונה הקהילתית החדשה במושב מעונה בסכום של 4.3 מיליון שקל, מבלי לחוקק חוקי עזר.

המועצה האיזורית עמק יזרעאל ומושב תל עדשים גבו הוצאות פיתוח עבור מגרשים בתל עדשים במחיר של 36 אלף דולר למגרש, וזאת למרות הנחיית המינהל המאפשרות לגבות 100 אלף שקל בלבד (הוראת אגף 51 י'). אותה מועצה ביקשה לגבות 20 אלף דולר ממשתכני קיבוץ חנתון, עבור עבודות הכוללות בין היתר שיקום מבני ציבור ותשתיות כבישים, מים וניקוז (ההרחבה לא בוצעה בסופו של דבר).

המועצה האיזורית עמק יזרעאל השיבה למבקר, שבשל העדר ערוץ תקשורת עם המינהל, לא נותר למועצה אלא להיות ניזונה מעדכונים של האגודה החקלאית, שטענה שהגישה בקשת פטור מהוראת האגף. לדעת המבקר, כספי הפיתוח שגבה מושב תל עדשים היו בניגוד להנחיות, וכי על המושב היה להימנע מלנקוט בפעולות הנוגדות את הנחיות המינהל.

משרד הפנים השיב למבקר, כי פרסם בפברואר 2003 מכרז לקבלת הצעות לבדיקת התחשיבים המוגשים על-ידי הרשויות המקומיות ולהכנת נהלים לחישוב תעריפי היטלים ואגרות, לרבות חלוקת הנטל בין תושבים ותיקים וחדשים, מימון מתקנים חדשים ושדרוג מבנים ישנים. השאלה הנשאלת היא, מדוע נזכר בכך משרד הפנים כ-10 שנים לאחר שהוחלט על ההרחבות, ומדוע לא עשה זאת קודם לכן.

עוד עולה מהביקורת, כי קיימים הבדלים מהותיים בהיקף ההיערכות וברמת המעורבות של המועצות האיזוריות בתכנון, הקמה ובפיקוח על ההרחבות למגורים המתבצעות ביישובים השונים. הבדלים אלה נובעים מהיעדר הנחיות ברורות של משרדי הממשלה, וכן ממערכות היחסים בין האגודות של היישובים השונים לבין המועצה האיזורית ויכולתה הארגונית.

המבקר ממליץ למשרד הפנים לתת דעתו למורכבות הרבה שבתהליך, ולפעול לעיגון מעמדן של המועצות האיזוריות.