קרקע חקלאית: להכרזה אין השפעה על הערך לצורך פיצויים

לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, מי שהמקרקעין שבבעלותו נפגעו מפאת שנוי יעוד, זכאי להגיש תביעה לפצויי פגיעה. הפיצויים מוערכים לפי שווי המקרקעין כפי שהיה ערב אשור התוכנית ששנתה את היעוד לבין אחריה. יש וערב שנוי היעוד המקרקעין היו מיועדים למשל למגורים, ולאחר שנוי יעוד נהפכו לשטח למטרות צבור. במקרה זה החישוב של הפיצויים הינו מלאכה יחסית קלה, ותלויה בחוות דעת השמאית הקובעת את ערך המקרקעין בשני המצבים. אך לעיתים המלאכה אינה כה פשוטה, ובמרכיב שווי הקרקע יש להתחשב בגורמים אחרים.

על פי סעיף 156 (א) לחוק התכנון והבנייה, הוקמה ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: ולק"ח), אשר אמורה לסמן את המקרקעין שלטענת הולק"ח אמורים להוות את עתודות הקרקעות החקלאיות במדינה. בארץ קיימות קרקעות רבות, אשר לפי יעודן התכנוני, אינן מיועדות לחקלאות, אך ולק"ח הכריזה עליהן כ"חקלאי". במצב זה יחול אסור על בנייה בשטחים אלו, גם אם לפי תוכנית בנין עיר אין איסור על בנייה, וזאת מתוך המטרה למנוע דלדול של קרקעות לצרכי חקלאות.

נשאלת השאלה, מה ההשפעה של הכרזה כזו על ערך המקרקעין לצרכי פצויי הפגיעה.

לדוגמא, קרקע של ראובן ביעוד מגורים הוכרזה כחקלאית על ידי ולק"ח. לימים, תוכנית בנין עיר משנה את היעוד לחקלאי של ממש. ערב שנוי היעוד ע"י התוכנית המשנה, הקרקע היתה למגורים עם הכרזה לחקלאות. העוסקים במלאכה יודעים, שקרקע ביעוד מגורים אמיתי יקרה יותר מקרקע ביעוד מגורים עם הכרזה ע"י ולק"ח. בדוגמא של ראובן, שווי המקרקעין של ראובן ערב השינוי יהיה פחות ממקרקעין שמיועדים למגורים. דא עקא, עת הולק"ח הכריזה על מקרקעי ראובן כחקלאי, ראובן לא יכול היה לקבל פיצויים כלשהם, כי פצויי פגיעה ניתנים בעקבות אשור תוכנית. כך יוצא, שלמעשה הרשות לא מפצה את בעל המקרקעין במלוא הסכום אלא רק בהפרש הקטן ביותר.

כזה היה המקרה שהתברר בבית משפט העליון בענין ע.א. 00/1968, חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה ואח', בפני הרכב ברשות הנשיא אהרון ברק, והשופטים אליעזר ריבלין ו אילה פרוקצ'יה.

במקרה דנן, הבעלים רכשו את המקרקעין בשנת 1974, כשעוד בשנת 1968 הקרקע הוכרזה כחקלאית ע"י ולק"ח, והיעוד של המקרקעין היה בחלקו דרך ובחלקו הגדול למגורים. לימים, המקרקעין נפגעו בשל אשור תוכניות בנין עיר למיניהן, אשר יעדו את המקרקעין הסמוכים לכבישים.

אחת מהשאלות המעניינות שנידונו בפרשה זו היתה, לפי איזה ערך כלכלי יש לחשב את השטח של המערערת? האם לפי יעוד מגורים או שמא לפי מגורים עם הכרזה לחקלאי?

השופטת פרוקצ'יה, שנתנה את עיקר פסק הדין, קיבלה את טענת המערערת, שיוצגה ע"י עו"ד משה שוב, לפיה בשווי המקרקעין שלפני שנוי יעוד אין לקחת בחשבון את ההכרזה ע"י ולק"ח.

השופטת פרוקצ'יה, בנתחה את סוגיית השפעת זכות קנין על פצויי פגיעה, אשר זכתה בשנים האחרונות לדיון נרחב בפסיקה (ראה: הלכות "הורוביץ", "הולצמן", "קרסיק") קבעה, כי יש לנקוט במדיניות שפחות פוגעת בזכות הקניין. לאור זאת השופטת פרוקצ'יה קבעה, כי יש להעריך את שווי המקרקעין ללא הכרזה. אחרת יוצא, שרשויות השלטון יכריזו תחילה על המקרקעין כחקלאי, ובכך יורידו את ערכם, ורק לאחר מכן ישנו את יעוד המקרקעין לפי תוכנית בנין עיר, וע"י זה בעל הקרקע יוצא נפסד. כי מצד אחד בעל הקרקע לא יכול היה לתבוע ירידת ערך בגין ההכרזה אך מצד שני, מחשיבים לו את ההכרזה בערך המקרקעין.

השופטת פרוקצ'יה קובעת: יש, וקיימת סמיכות זמנים בין החלת ההכרזה לבין החלת התוכנית המייעדת את הקרקע לחקלאות, ואז אך טבעי הוא לראותם כהליך תכנוני אחד. אולם גם מקום שקיים פער זמנים, ואפשר אף פער של שנים, בין ההכרזה לבין התוכנית, ראוי לראות בשני השלבים הליך תכנוני אחד, פער הזמן כשלעצמו אינו מנתק את הקשר הענייני בין שתי החוליות המבקשות להשיג יעד תכנוני אחד. תוצאה אחרת עלולה היתה לתת תמריץ לרשות המוסמכת לדחות את החלת התוכנית, כדי לנתקה באופן מלאכותי מההכרזה, וכך למזער, או לאיין כליל, את חובתה לפצות את בעל המקרקעין שקניינו נפגע. פרשנות כזו אינה מתיישבת עם ההגנה על זכות הקניין ועם החובה לפצות את בעל הזכות על פגיעה במקרקעין.

במקרה דנן, המערערת רכשה את המקרקעין לאחר ההכרזה, ועל כך לגביה ההכרזה כן תופסת, כי היא מראש רכשה את הקרקע בערכה המופחת בשל ההכרזה.

אין ספק כי לפסק דין זה של השופטת פרוקצ'יה, חשיבות גדולה, באשר מי שרכש את המקרקעין לפני ההכרזה, קרי במחיר מלא, ולימים המקרקעין הוכרזו כחקלאים, יהיה רשאי לקבל פיצויים בסכום המלא שבין המועד לפני הכרזה ועד אחרי שנוי יעוד.

השופטת פרוקצ'יה קובעת, כי הכרזה על קרקע חקלאית ושינוי היעוד הינם הליך תכנוני אחד, חרף העובדה שהמדובר למעשה בשני אקטים שלטוניים נפרדים - אחד של הכרזה והשני של שנוי יעוד ממש ע"י תכנית בנין עיר.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.