המחוקק שותק, בתי המשפט מצאו את הדרך

האם ניתן להפקיע מקרקעין ללא תמורה לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו

לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) ופקודת הדרכים ומסילות הברזל, ניתן להפקיע ללא תמורה עד 25%. בהתאם לחוק התכנון והבנייה, ניתן להפקיע ללא תמורה עד 40% משטח הקרקע. כך נהגו לאורך השנים הרשויות השונות: עיריות, מע"צ, רכבת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, וגופים אחרים שקיבלו הרשאות להפקיע.

לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לא השכילה המדינה להתאים את חוקי ההפקעות המנדטוריים להוראות המתבקשות מחוק היסוד, ועד היום לא נעשה דבר בכיוון של התאמת חוקי ההפקעות מאוריינטציה של שלטון זר מנדטורי לאוריינטציה מודרנית, הרואה בהפקעה רע הכרחי המביא בחשבון חלוקה מידתית של הפגיעה בקניינו של הפרט. לעומת זאת, בתי המשפט בפסיקתם מצאו דרך, לפיה יש לבחון את הוראות חוקי ההפקעה ופיצויי ההפקעה הנגזרים מהם, דרך המשקפיים של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

הרעיון הבסיסי של הפקעת חלק מהמקרקעין ללא תמורה הוא בכך, שבעלי המקרקעין המופקעים נהנים מן הפיתוח של המקרקעין שהופקעו (למשל, דרך), המשביח את המקרקעין שנותרו בידיהם. הלכת פייצר עגנה במשך שנים רבות את ההלכה, שגם כאשר מופקעת חלקה בשלמות, ניתן להפקיע עד 40% ללא תמורה. הלכה זו בוטלה ושונתה ע"י בית המשפט העליון בפס"ד הולצמן.

1. כאשר מופקעת חלקה בשלמות, על הרשות לשלם פיצויים בגין שוויה בשלמותה, ללא הפחתה.

2. בכל מקרה יש לבחון, האם בעלי המקרקעין המופקעים זוכים להנאה כלשהי מההפקעה. רק כאשר מתקיימת "הנאה" יש להפחית באופן מידתי וראוי מן הפיצויים, וגם אז לאו דווקא את השיעור המקסימלי המותר.

בעקבות פס"ד הולצמן החלה להתפתח הפסיקה בבתי המשפט המחוזיים, והדיונים נסבו סביב השאלה, האם ראוי להפקיע חלקים מהמקרקעין ללא תמורה במקרה המסויים. השופט ד"ר ביין (בדימוס) בבית המשפט המחוזי בחיפה (ה"פ 00/442), פסק: "לאור חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הסמכות בסעיף 7 לפקודת הדרכים, שהעניקה לשרי העבודה והתחבורה שיקול דעת האם להעניק פיצויים אם נגרם לבעל המקרקעין "סבל", הופכת להיות חובה".

במקרה הנדון, בית המשפט מצא, כי הופקעו למעלה מ-70% מהחלקה, וכי השטח שנותר בידי הבעלים לאחר ההפקעה לא הושבח כהוא זה ע"י ההפקעה ולא ניתן לעשות בו כל שימוש ישים. לכן, במקרה זה יש להחיל את הלכת הולצמן, ואין להפחית 25% מהפיצויים.

השופטת ד"ר דרורה פלפל, בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, הרחיבה את יישומה של הלכת הולצמן גם למקרה בו השטח המופקע הוא קטן יחסית (ת"א 98/3357). אף היא הלכה בעקבות הרציו שבפס"ד של כב' השופט ד"ר ביין, וכדבריה: "אכן הפחתת פיצויי הפקעה עשויה לעיתים להיות מידתית בנסיבות בהן ההפקעה מביאה לעליה בערך המקרקעין שנותרו בידי בעליה. אולם, בנסיבות בהן בעל המקרקעין אינו זוכה לכל הנאה מהפקעת המקרקעין, הרי שהפחתת הפיצויים תהא בלתי מידתית, ועל כן פסולה.. דברים אלה נכונים ביתר שאת בעניינינו, בו ירד ערך המקרקעין שנותרו בידי התובעים עקב ההפקעה, ומכאן שהפחתת הפיצוי אינה מידתית".

במקרה הנדון נפסק, שעל מע"צ לשלם פיצוי מלא ללא הפחתת 25%. זאת ועוד, התובעים זכאים לפיצוי בגין ירידת ערך הקרקע שנותרה בבעלותם, זאת על בסיס קביעת בית המשפט המחוזי בענין "חודרוב", לפיה לאחר חקיקת חוקי היסוד אין לשלול מתן פיצוי בגין פגיעה בזכות קניינית, אלא אם קיימת הוראה מפורשת לכך בחקיקה.

בעניין "חודרוב" (ת"א 96/304) קבע השופט ד"ר גבריאל קלינג: "לאור ההגנה החוקתית על זכות הקנין, לא ניתן יותר ללכת בדרכו של בית המשפט בענין "אביבים" ובענין "מכקשווילי". בשניהם שלל בית המשפט את קיום הזכות לפיצוי על נזק למקרקעין אחרים או על נזק ע"י שימוש, בשל העדרה של הוראה המורה על מתן פיצוי כזה. לאחר חוק היסוד, כדי לשלול את הזכות לפיצוי יש צורך בהוראה מפורשת בחקיקה. בהעדרה של הוראה כזו, העקרון הוא שיש לפצות על פגיעה בזכויותיו של המבקש, לרבות זכויותיו לשימוש בחלק המקרקעין שנותר עמו, לאחר ההפקעה".

לכן נפסק: "המבקשים זכאים כי במסגרת הפיצוי עפ"י פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, יקבלו פיצוי גם על הפחתת ערך המקרקעין שנותרו בידיהם, אשר נגרמה ע"י השימוש שיעשה בחלק המקרקעין שהופקעו".

המבחן לשלילת הפחתת פיצויי הפקעה, כאשר התובע איננו "נהנה" מההפקעה, נבחן בפס"ד נוסף בבית המשפט העליון (ע"א 03/813). במקרה זה הופקעו ע"י עיריית נצרת לצורך הרחבת כביש פחות מ-40% מהחלקה. בחלקה החזיק דייר מוגן.

בית המשפט אומר: "הרציונל המרכזי בבסיס שלילת הפיצויים הוא שבעלי המקרקעין המופקעים נהנים מפיתוח המקרקעין שהופקעו בכך שהמקרקעין אשר נותרו בידיהם הושבחו עקב ההפקעה. עם זאת, רציונל זה אינו חל באותה עוצמה כמדובר בזכויות פחותות מבעלות מוגבלת בזמן... הזכויות וטובות ההנאה אשר בעל המקרקעין ודייר מוגן עשויים להפיק מיתרת השטח שלא הופקע נבדלות זו מזו באופן ממשי. לכן, אין לפרש את סעיף 20 (2)(א) שתכליתו לשלול פיצויים מבעל המקרקעין בגין טובת הנאה שצמחה לו מההפקעה, ככזה החל על הדייר המוגן".

בפס"ד חדש מיום 19.7.04 (תא (נצ') 02/1079) שניתן ע"י השופטת נחמה מוניץ בבית המשפט המחוזי בנצרת, נקבע, כי כאשר שיעור ההפקעה הגיע ל-60% ונגרם גם נזק לנותר, אין להפחית מסכום הפיצויים 25% משטח הקרקע המופקעת.

בפסיקה נאמר כבר לפני מספר שנים, מפי השופטת דליה דורנר, כי ראוי שהכנסת תשוב ותבחן את הסדר הפיצויים הראוי במקום בו מופקע רק חלק מהשטח. בתי המשפט ערים לכך, שהגיע הזמן לעשות רוויזיה בדיני ההפקעות המנדטוריים שנחקקו לפני למעלה מ-60 שנה. הן הכנסת והן הממשלה מתחמקות מזה שנים מלפעול לשינוי דיני ההפקעות, לפיכך בית המשפט כיום נטל על עצמו את המשימה השיפוטית לפסוק ברוח חוקי היסוד.

העולה מהשתלשלות הפסיקה לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כי בכל תביעת פיצויים עקב הפקעה יש לבחון כל מקרה לגופו, וגובה הפיצויים ייקבע לאחר בדיקה מקצועית של הרכיבים הבאים ע"י שמאי מקרקעין:

1. שיעור ההפקעה, גודלו של השטח המופקע והשפעת ההפקעה על השימושים והשווי של השטח הנותר.

2. במידה ויתרת הקרקע לאחר ההפקעה לא הושבחה, יש להציג את הנתונים בפני בית המשפט, אשר יפסוק האם ניתן להפקיע שטח כל שהוא ללא מתן פיצוי.

3. במידה ויתרת הקרקע נפגעה עקב ההפקעה או השימוש, אזי בנוסף למלוא הפיצויים עבור השטח שהופקע יש לשום את הפגיעה ליתרת הקרקע, ולפצות את הבעלים/חוכרים/דיירים בהתאם לפסיקת בית המשפט בכפוף לחוקי היסוד.

הכותב הוא יו"ר הועדה לעדכון חוקי ההפקעות בישראל בלשכת שמאי מקרקעין.

צרו איתנו קשר *5988