בהתנחלויות יש פחות מיתון

"עברנו על תקציב משרד הפנים, תקנה תקציבית אחרי תקנה תקציבית, כדי למצוא בדיוק אילו רשויות מקבלות כסף, וכמה", אומר בן-דוד, מרצה וחוקר בחוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב, שביצע את העבודה יחד עם יובל ארז מבית הספר לכלכלה באוניברסיטת תל אביב. הם חיפשו את העצמות הקבורות במסלול העקלקל של התקנות היצירתיות, שיחד מגיעות לסכום של כחצי מיליארד שקלים. התקנות התקציביות איפשרו למקבליהן לעקוף גם את הגזירות הכלכליות של השנים האחרונות.

ומי מרוויח מזה? "זו פעם ראשונה שנעשה ניסיון להעריך את מידת האפליה, על בסיס דת וגיאוגרפיה, בהקצאת כסף ממשרד הפנים לרשויות המקומיות", אומר בן-דוד. זו פעם ראשונה שמישהו בודק מה בדיוק מסתתר מאחורי הקיטורים הרגילים נגד הזרמת כספים למתנחלים. ומה מסתבר? בניית כבישים עוקפים בין איתמר א' לאיתמר י"ג אכן באה על חשבון חינוך לילדי שדרות.

המחקר חושף אפליה גדולה לפי דת ומיקום. ואגב, גם האפליה לא הושפעה מהקיצוץ של 2003. הנה כמה דוגמאות לממצאים, מהקל לקשה:

מהשוואה בין רשויות מקומיות ברמה סוציו-אקונומית זהה ובגודל דומה בשנת 2002, מתברר שרשויות יהודיות בדרום הארץ קיבלו 35% יותר (פר תושב) מרשויות ערביות. הפער הזה גדל ל-46% ב-2003. הרשויות הדרוזיות קיבלו 42% יותר (פר תושב) מרשויות ערביות ב-2002, ו-59% יותר ב-2003.

רשויות בשטחים קיבלו פי שלוש, כלומר: 195% יותר ב-2002 ו-201% יותר ב-2003 (פר תושב) מהרשויות הערביות, ופי שתיים יותר (פר תושב) מרשויות יהודיות בין חיפה לאשדוד. כרבע ממיליארדי השקלים שחולקו כמענקי האיזון ניתנו כאפליה תקציבית ב-2002, ושוב ב-2003.

בן-דוד וארז מנסחים את מסקנותיהם בסדרת שאלות רטוריות, כנהוג בקרב נביאי זעם: "האם הציבור הרחב מודע לכך שבזמן שיד אחת של משרד הפנים כותבת נהלים שמטרתם לכאורה הקטנת הפגיעה ברשויות החלשות כתוצאה מהקיצוץ הרחב, היד השנייה של אותו משרד מחלקת מענקים באופן שמשמר באופן מלא את אותה הפגיעה? האם הציבור מודע להשלכות ארוכות הטווח של אפליית קבוצות מסוימות בהיקפים כאלה על חשבון הקבוצות האחרות, והאם אלה אכן אותן עדיפויות המשקפות את הצבעת מרבית הבוחרים במדינה?" אלא שלמרבה הצער לא ברור עד כמה מטרתו הצודקת, "להפנות זרקור אל סדר העדיפויות הלאומי בפועל", אכן תגרום לקובעי המדיניות לשקול מחדש את אופן חלוקת תקציב המדינה.

יש מסלול ויש מסלול

מדי שנה מעביר השלטון המרכזי לשלטון המקומי מיליארדי שקלים במענקי איזון. לצד מסלול של נוהלים ברורים לכאורה לחלוקת כספי המענק, יש מסלול נוסף של תקנות תקציב רבות המאפשרות מתן סכומים גדולים למדי לשימושים כלליים באופן המשנה בצורה ניכרת את ההדגשים בחלוקת הכספים. "המסלולים המקבילים מאפשרים תרבות שלטונית של התחמקות מהכרעות", אומר בן-דוד ונוגע בנקודה כואבת בהזכירו את המושג accountability. "במשטר תקין, סדר יום של ממשלה נבחרת צריך לבוא לידי ביטוי בתקציבים ברורים ושקופים הממחישים את העדיפויות הלאומיות", אומר בן-דוד. ואילו בישראל, היצירתיות גוברת על השקיפות.

במבט ראשון, הרושם הוא שבישראל עדיף להיות יהודי ועשיר. דוגמאות: עומר, המדורגת באשכול הסוציו-אקונומי ה-10, הגבוה ביותר, קיבלה 3.8 מיליון שקל ב-2002. שכנותיה, להבים ומיתר, המדורגות באשכול ה-9, קיבלו 4.5 ו-5.3 מיליון שקל כל אחת, בהתאמה. במרכז הארץ, מכבים-רעות וכוכב יאיר, המדורגות אף הן באשכול ה-9, קיבלו 6.3 ו-3.5 מיליון שקל, בהתאמה. כפר ורדים בצפון, גם באשכול ה-9, קיבלה מענק איזון של 4.7 מיליון שקל. בן-דוד: "אם כל הרעיון הוא להחזיר כספי מיסים לאוכלוסיות מבוססות, אז ניתן היה להקטין את נטל המס מלכתחילה ולחסוך את כל תהליך המיחזור".

בניסיונו לשרטט את תמונת חלוקת הכספים, אחרי ביצוע כל סעיפי התקציב, חיברו בן-דוד וארז יחדיו את כל תקנות התקציב המגיעות לרשויות כמענקי סיוע (שמוגדרות באופן פורמלי כמענקי איזון ושלא), וחישבו את סך כל המענקים הכלליים שמקבלת כל רשות מקומית. והנה מתברר, כי אמנם שיעור הקיצוץ ברשויות האמידות היה גבוה יותר, אלא שמרכיב הסיוע הלא-ביטחוני הוגדל לכל הרשויות הנמצאות באזור עדיפות לאומית, ללא קשר למצבן הכלכלי. ובכל מקרה, ממשלת ישראל הגדילה את הפערים היחסיים בחלוקת הכספים לפי מוצא דתי ומיקום גיאוגרפי.

שקיפות? לכאורה

* מהם מענקי איזון?

"מענקי האיזון, מעצם הגדרתם, מהווים כספי תמיכה ציבוריים שבאים מחוץ לרשות המקומית, על חשבון תקציב המדינה, כדי לממן הוצאות בעבור שירותים שמקבלים תושבי הרשות, אך שאינם ממומנים על ידם באופן ישיר. 99% מהרשויות המקומיות בישראל, בהן מתגוררים 99.8% מאוכלוסיית המדינה, קיבלו מענקי איזון ב-2002. ב-2003 החליטה הממשלה לקצץ את מענקי האיזון, ועם זאת המשיכו 99% מהרשויות לקבל מענקים".

* מה הבעיה איתם?

"לכאורה, אופן חלוקת המענקים נעשה לפי כללים ברורים ושקופים המפורטים בחוזרים של משרד הפנים. אך קיים אפיק חלוקה נוסף, מהרשות המרכזית לרשויות המקומיות, שבו הקריטריונים הרבה פחות ברורים. המסלול הזה עוקף את הכללים המופיעים בחוזרי משרד הפנים. כתוצאה ממנו, הקיצוץ הגדול במענקי האיזון בשנת 2003 גרם לכך שבזמן שיד אחת מנסה לפגוע פחות ברשויות החלשות, היד השנייה הקפידה שלא יחול שינוי בממדי האפליה. הפערים במענקים, לפי דת ומיקום, גדלו במקום לרדת: רשויות מקומיות קטנות בשטחים הנמצאות באשכול הסוציו-אקונומי הרביעי זכו למענקי איזון בהיקף של פי שלוש מרשויות ערביות קטנות בעלות דירוג סוציו-אקונומי זהה, ופי שתיים מרשויות יהודיות זהות שאינן נמצאות בצפון, בדרום או בשטחים. זה קרה לפני הקיצוץ הגדול, וזה נמשך גם אחריו".

* לאילו סכומים מגיעים מענקי האיזון?

"מענקי האיזון הסתכמו ב-3.3 מיליארד שקל ב-2002. כחצי מיליארד שקל נוספים חולקו לרשויות באותה שנה כמענקים כלליים דמויי מענקי איזון. מדובר בסוגי תמיכה כגון מענקים מיוחדים ליהודה, שומרון, עזה והגולן, מענקים מיוחדים לבירה ולרשויות נוספות, שיפוי בגין חוק אזרחים ותיקים, הנחות בארנונה, קליטת עלייה, פרסים ועוד. מענקי האיזון לשנת 2003 פחתו ב-699 מיליון שקל, המהווים ירידה של 19% משנת 2002".

* כיצד מחולקים המענקים בפועל?

"סך מענקי האיזון שמקבלות הרשויות הערביות פרופורציוני למספר התושבים בהן. חלקן של הרשויות הדרוזיות מתוך סך המענקים היה גדול ב-50% מחלקן באוכלוסייה בשנת 2002. היחס הזה גדל לפער של 69% בשנת 2003. הרשויות היהודיות בדרום זכו למענקי איזון בהיקף של 12% ובצפון - 21%. תמונה דומה התקבלה בשנת 2003".

בן-דוד: "התמונה מצביעה על כיוון, אך היא פשטנית ולא מדויקת. למשל, רשויות עניות נזקקו ליותר תמיכה. לכן, המחקר חילק את כל הרשויות לפי דירוג סוציו-אקונומי, גודל, דת, מיקום, ומאפיינים נוספים כדי לאתר ולנטרל את ההשפעה הייחודית של כל אחד מהגורמים בנפרד על גובה המענק שקיבלה כל רשות.

* מה מתגלה בהשוואה בין התנחלויות לרשויות יהודיות?

"הפערים הגדולים ביותר הם לטובת הרשויות בשטחים ולרעת הרשויות היהודיות האחרות: למעלה מפי שתיים (ביחס לחלקן באוכלוסייה). הפערים במענקים גדולים למדי. בשנת 2002 קיבל התושב הממוצע, בכל 264 הרשויות בישראל, 529 שקל במונחים של מחירי 2003. בראש הרשימה נמצאות, בכל שנה, שלוש רשויות ביהודה ושומרון: מגילות, הר חברון, ועמנואל. מגילות זכתה למענק הגבוה פי 15 ויותר (פר תושב) מהממוצע הארצי המשוקלל. בשנת 2003 ירדו מענקי האיזון שקיבלו הרשויות לממוצע ארצי של 417 שקל פר תושב, אבל מענק האיזון למגילות, למשל, נשאר גבוה פי 15 (פר תושב) מהממוצע הארצי".

* והקיצוצים לא צימצמו את האפליה?

"היקף האפליה במענקי האיזון, לפני הקיצוץ הגדול, הגיע למיליארד שקל בשנת 2002. גם כעבור שנה, בזמן המשבר התקציבי, הקפידה המדינה לא לפגוע בממדי האפליה התקציבית. רבע מהסכום שניתן כמענקי איזון ב-2003 היווה אפליה תקציבית על פי דת ומיקום".

המשבר ברשויות, ותרומתו של הקיצוץ במענקים לאותו משבר, יהיה נושא המחקר הבא. *