לא למדו ובטח לא הפנימו את לקחי הול"ל

ועדת הכספים של הכנסת לא הצליחה בישיבתה בשבוע שעבר להגיע להכרעה בעניין הוועדה המיוחדת לפרויקטים לאומיים, הבאה לעקוף את תהליכי התכנון והבנייה במסגרת חוק ההסדרים. דיון זה ממשיך שרשרת של הצעות ודיונים בנושא, שהחלו עם הקמתה של ממשלת שרון . במהלך הקיץ האחרון התבשרנו על הצעה להקמת ועדות תכנון מיוחדת לשם יישום הצעות הקיצור בפרויקטים של "תשתיות לאומיות" במימון ממשלתי, או בפרויקטים שעניינם הקמת לפחות 1,000 יחידות דיור למגורים ויותר.

לשינוי המוצע צפויות השלכות חמורות על איכות הדמוקרטיה בישראל, על איכות הסביבה, על שאלת "עיגון" זכויות החקלאים בקרקע, על המשא ומתן (העתידי?) בנושא ההתנחלויות והשטחים הכבושים, ועל הפערים החברתיים והאזוריים. לא במקרה יוזמות אלו מזכירות את תיקון חוק התכנון והבנייה מיולי 1990 (הוראת שעה) - "חוק הול"לים", שנועד בשעתו לעקוף את הוראות חוק התכנון והבנייה משנת 1965, באמצעות הקמה והסמכה של ועדות לדון ולאשר באופן מזורז תוכניות להקמת 200 יחידות דיור למגורים ויותר.

הוועדות המקומיות והמחוזיות, שפועלות כיום מתוקף חוק התכנון והבנייה משנת 1965, הן חלק מרכזי במערכת התכנון בישראל. בוועדות הללו יש נציגים מן הממשלה, הרשויות המקומיות ונציגי ציבור. לאף אחד מן הגופים האלה אין רוב של יותר מ-50%. הוועדות מאשרות תוכניות בנייה בהתחשב בצרכי הציבור ובצורך לספק שירותים חברתיים לתושבים, כמו מקורות תעסוקה, גני ילדים, מרפאות, בתי ספר, שירותי דת, ניקיון, איכות סביבה ושמירה על שטחים פתוחים וקרקע חקלאית, בהתאם לתוכניות המתאר הארציות. כלומר, הבטחת איכות החיים של התושבים. החלטות הוועדה עומדות לביקורת והסתייגות הציבור הרחב לתקופות של מספר חודשים, בהתאם לסוגיות שעסקו בהן. בכך ייצגו הוועדות פן של קבלת החלטות בחברה דמוקרטית.

לעיתים כשלו הוועדות. החלטותיהן ואופני הייצוג בהן לא תמיד היטיבו עם כל המגזרים בחברה, לפעמים פגעו יותר משהועילו, ולא אחת פעלו משיקולים פוליטיים צרים או רגעיים. שגיאות אלו עוררו ביקורות מצד הציבור הרחב ומיקדו את תשומת הלב של ארגונים חברתיים, משפטיים וירוקים. אולם ברוב המקרים, ובראייה רחבה יותר, הוועדות תרמו רבות להעלאת איכות החיים, ובעיקר איכות המגורים, של חלקים נרחבים בציבור, והצליחו למנוע כמעט באופן מלא הופעתם של חסרי דיור בארץ.

התיקון לחוק התכנון והבנייה (יולי 1990) הוראת שעה, שמהווה את המודל המרכזי להצעות שעולות כיום, חוקק בעת צפייה לשני מיליון עולים מברה"מ לשעבר ובתקופה בה תופעת חסרי הבית פגעה בעולים ובוותיקים. התיקון נועד לאפשר לשר הבינוי והשיכון דאז, אריאל שרון, חופש פעולה רחב יותר בכדי להתמודד עם הבעיה והיעדר רצון מצד הקבלנים לבנות. אלו המתינו לעלייה בביקוש, וממנה לעלייה במחירי הדיור, קרי הגדלת רווחים.

ברור היה שבתיקון ישנה פגיעה בערכי הדמוקרטיה, ולכן הוגבל תוקפו למספר שנים. על-פי התיקון הוקמו בתחומי כל מחוז ועדות לבנייה למגורים (ול"לים), שהוסמכו לדון ולהחליט באופן מקוצר בתוכניות שעניינן בניית מספר גדול של יחידות דיור. הבטחת רוב לנציגי הממשלה בול"לים איפשרה לכפות על ראשי מועצות הקמת שכונות מבלי להתחשב בצורכי היישוב, באפשרויות התעסוקה בו, באיכות וזמינות השירותים החברתיים בו ובצרכיו הסביבתיים. על מנת להקל את פעולת הול"לים, העניק משרד הבינוי והשיכון התחייבות לרכישת דירות במקרה ונכשלה פעולת מכירתן (עד 100% מערך הדירה).

הנפגעות העיקריות מהחלטות הול"לים היו ערי הפיתוח, מן הטעם הפשוט שכמעט רק בהן היו עתודות קרקע לפרויקטים גדולים. בשל קיצורי הדרך שנהגו הול"לים, ובשל היעדר מוטיבציה של הקבלנים להבטיח את מכירת הדירות שבנו, בלטה איכות הבנייה הנמוכה, בנייה רחבה של דירות מגורים קטנות, אי התאמה לצרכיי הדיירים העתידיים והתושבים הוותיקים, בעיקר בתחום התעסוקה והחינוך. בשכונות מסוימות בערי הפיתוח, בעיקר בנגב, לא הוקמו גני ילדים, ואלו ממוקמים כיום במקלטים (חובה היה לבנות מקלטים!). אין בהן שירותי חינוך, רפואה, דת ותרבות.

ראשי יישובים ניהלו מאבקים לבניית שכונות מסודרות ופיתוח מקורות תעסוקה במקביל לבנייה למגורים, אבל לרוב נכשלו מאמציהם בגלל ייצוג היתר שניתן לנציגי הממשלה בול"לים. בנייתן של שכונות חדשות אושרה כהרף עין. אם בשנת 1988 נסתיימה בנייתן של כ-1,200 יחידות דיור בערי הפיתוח, בשנת 1992 עמד מספר זה על כ-19 אלף. אם ב-1988 כ-65% מן הדירות החדשות שנבנו בערי הפיתוח היו בנות 5 חדרים ומעלה, ב-1992 שיעור דומה היה של דירות בנות 3 חדרים ומטה.

ביקוש נמוך לדירות הללו בשל גודלן, איכות הבנייה הירודה, חוסר הוודאות בנוגע לאוכלוסייה העתידית של השכונה, והיעדר מוטיבציה מצד הקבלנים למכור בגלל "התחייבות הרכישה", הותירו דירות רבות בידי משרד הבינוי והשיכון. זה העבירן לידי חברות הדיור הציבוריות, בעיקר לעמידר, לשם השכרתן במחיר מסובסד לנזקקים. רבים מבין הנזקקים שהופנו אל הדירות היו עולים חדשים קשישים, משפחות חד הוריות, נכים וחולים, שהפכו לעול נוסף על תקציב ערי הפיתוח. העיד ראש עיריית אופקים דאז, מר מיכה הרמן, בראיון עיתונאי ב-95': "מיסים הם לא משלמים בכלל, אבל הוצאות יש עליהן מ-א' ועד ת'. כל דבר צריך לדאוג להם. הממשלה הפכה את הנגב לפחי הזבל של המדינה. את כל אתרי הפסולת מקימים פה. ועכשיו מפנים הנה גם את האוכלוסייה החלשה".

הקמת הול"לים בשעתו פתחה פתח להתעשרות מהירה, לפעמים מוטלת בספק מבחינה מוסרית, של קבלנים ו"שועלי" נדל"ן. אלו "זייפו" לעתים בטיב ובכמות חומרי הבנייה, בגלל "זירוז התהליכים", כלומר פיקוח רופף. סוחרי נדל"ן רכשו זכויות חכירה בקרקע מחקלאים במחיר זול יחסית, וזכו להסכמת הול"לים לשינוי יעוד למגורים, ומכאן גם העלאת ערך הקרקע שברשותם.

כיום אין מחסור בדירות. להפך, מדיווחי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה, ש-10% מן הדירות למגורים ריקות. הביטוי השגור היום "משבר בענף הבניין" קשור להיעדר ביקוש. מכאן גם ההסבר למחירי הדירות הנמוכים יחסית. אז מהו הרקע להצעה להחייאת פעולת הול"לים ולתיקון החוק?

פה יש לבחון את הנפשות הרוקחות מאחורי הצעת החוק. השר אביגדור ליברמן מנסה זה שנים רבות לייצר סביבו "דמוקרטיה כוחנית". במסגרת זו ניסה לשחוק בכוחה של מערכת המשפט והחוק, "לקצר תהליכים" של נוהל בירוקרטי תקין ולעקוף סמכויות של גופים ציבוריים. בין השאר ניסה, כמנכ"ל משרד ראש הממשלה בתקופת נתניהו, לקדם את הרעיון של "מיזמים לאומיים" כהגדרתו, שביצועם יתאפשר בעזרת עקיפת חוקי התכנון והבנייה.

תיקון החוק שמוצע עתה יאפשר לשר התשתיות, בהיותו הממונה על מינהל מקרקעי ישראל, להתיר תוכניות בנייה ללא הסכמה של ראשי יישובים, ולקדם אינטרסים פוליטיים כמו הרחבת התנחלויות והקמת יישובים יהודים בחולות חלוצה או בלב אוכלוסייה ערבית. כלומר, חזרה לימי "ייהוד הארץ" באמצעות "פיזור אוכלוסין" (שם קוד ליהודים בלבד). תיקון החוק גם יקדם את שאיפתו של השר ליברמן למשק "חופשי" יותר. להוכחה, רק לאחרונה אישר השר העברה ללא מכרז של קרקע בבעלות ציבורית לניהולו של ורטהימר לשם הרחבת כפר ורדים.

ההזדמנות להוציא את תיקון החוק אל הפועל גדולה מתמיד. ראש הממשלה כיום היה בין מקדמי התיקון ב-1990, והחוק הקל עליו בזמנו את המלאכה כשר הבינוי והשיכון. הוא משקף גם את אמונתם הערכית המשותפת של ליברמן ושרון בנושא התיישבות יהודית. החוק עשוי לסייע לכל אחד מהם לעבות ולהרחיב את מערך הקשרים שלו עם אילי נדל"ן, קבלנים ואנשי עסקים. גם לשר האוצר, סילבן שלום, אינטרס לקידום ההצעה, שכן להערכתו זה המפתח להוצאת שוק הבנייה מן המיתון בו הוא שרוי.

אינטרס מאחד משותף קשור לנושא הפשרת הקרקעות החקלאיות. מינוי ועדות תכנון עוקפות, משמעו גם עקיפת הוועדה לשמירה קרקע חקלאית, כלומר שמירת אפשרות להסב רווחי עתק למחזיקי קרקע ציבורית לצרכים חקלאיים, תוך מעקף החלטות הוועדות השונות שדנו בנושא, ובראשן ועדות רונן ומילגרום.

נכון שיש לתקן את החוק המקורי משנת 1965. אולם לא בדרך שמוצעת עתה. יש לפתוח את ועדות התכנון לייצוג רחב יותר, לתת משקל רב יותר למיעוטים, נשים, שכבות אוכלוסייה חלשות ואנשים החפצים בסביבה ירוקה. יש להגביר בו את מערך הפיקוח על עמידה בהוראות התכנון, גם לשם העלאת רמת הבטיחות. כדאי לפתח מנגנונים שתפקידם לוודא שהוועדות אינן משמשות ככלי לחיזוק החזקים והחלשת החלשים, ולאפשר נגישות רחבה יותר לביקורות ולהסתייגויות. את כל אלה מנסה הצעת החוק החדשה לבטל.

הכותב הוא דוקטורנט במחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטת בן-גוריון.