צדק מול יעילות - 2:0 (תוצאת ביניים)

בית המשפט העליון, בפסיקה העקרונית שלו בעניין תוכניות משביחות, ער לחלוטין למחיר שישולם על הבחירה בגישת המדרגות, ועדיין בוחר לקיים את הקשר הסיבתי שבין אישור תוכנית להשבחה, אפילו כרוך הדבר בכרסום ניכר בשיקולי היעילות

ענף הנדל"ן אינו יכול להפריז בחשיבותו של פסק הדין שניתן ביום 22.10.06 בפרשת פמיני (רע"א 4217/04), המוצג במדור מיסוי ומשפט על-ידי חברנו עו"ד עפר טויסטר. דומה כי הסדרי בראשית הקבועים זה 25 שנה בעניין היטל השבחה התערערו בפסק דינה המנומק כדבעי של השופטת אסתר חיות. אף שרבים בקהילת השמאים חשו מאז ומתמיד כי גישת המדרגות צודקת וראויה יותר - ולו מפאת השימוש הציני בתוכניות צ'ופצ'יק למיניהן שהתפתח בעיתות שוק משגשג, התקשה ציבור השמאים לסטות מלשון החוק בהיעדר פסיקה התומכת ביישומה של גישה זו.

הגם שפסק הדין מהווה מיצג נדיר של פרשנות תכליתית ויושרה אינטלקטואלית, אוחזות זו בידה של זו, אין הוא חף ממחלוקות. אומר בית המשפט, כי לשיטתו נדרש קשר סיבתי בין אישורה של תוכנית לבין השבחה, ואין חולק כי בשיטת המקפצה משמשים בערבוביה, לצורך חישוב ההשבחה, הן עליית שווי הנובעת מאישורה של תוכנית והן זו הנובעת מהעלייה הכללית של מחירי שוק המקרקעין.

גורס פסק הדין, שעדיפה שיטת חישוב המקיימת את עקרונות הצדק החלוקתי (או חלוקת העושר) ולוכדת ברשתה של ההשבחה את הרכיבים המזוהים חד ערכית עם התוכנית המשביחה, וגם לזו נסכים.

בית המשפט מכריע בפער שבין לשון הטקסט לבין תכליתו של דבר החקיקה באופן גורף, מוחלט ובלתי מותנה, לטובת ההיבטים התכליתיים. נכיר בפרשנותו ונשלים עמה, אף שניתן לראות את הדברים באופן שונה: האומנם לשונה של הוראת המקפצה אינה קובעת את שיטת החישוב? אכן, כשהיא לעצמה, ההוראה אינה מחילה הסדר חקיקתי של שיטת חישוב כזו או אחרת.

בית המשפט ער ללקונה זו ואף סבור, כי לשון הסעיף היא נקודת המוצא. אולם, מכאן והלאה, על הפרשן להרחיב את מעגלי הפרשנות. הוראת המקפצה אינה עומדת בזכות עצמה ויש לפרשה בהקשר של הטקסט שבו היא נטועה. בהיעדרה, תקים הוראת ס' 4 (7) את דרך המלך לחישוב ההשבחה - עריכת שומה למועד תחילת התוכנית בערכי השוק החופשי, ובמקרה של רצף תכנוני, לא יהיה מפלט מגישת המדרגות. בהקשר זה של הדברים באה הוראת המקפצה, וככזו, אין היא סובלת דרך חישובית שונה.

אולם, מעשה שטן, התחברו ובאו להן אצל פמיני נסיבות, מובאות וראיות התומכות בצדקתה של גישת המדרגות, על רקע של שוק עולה באזורי ביקוש. האמנם ישקף הדין לאחר עניינו של פמיני את הצדק הרצוי בכל תנאי שוק ובכל מקום ? התשובה לשאלה זו שלילית.

כך למשל, בתנאי שוק יורד, גישת המדרגות היא זו הפוגעת בצדקת ההשבחה. ניטול לדוגמה מגרש עליו חלה תוכנית בסיס היסטורית, שהעניקה זכות לבניית 4 דירות. בשנת 1995 אושרה תוכנית המגדילה את זכויות הבנייה ל-12 דירות, ובשנת 2000 אושרה תוכנית המתירה לבנות 14 דירות.

שוויה של קרקע לדירה בשנת 1995 היה 150,000 דולר ובשנת 2000 ירד ל-80,000 דולר. בהיעדר אינפלציה, כבדוגמה המספרית שבפסק הדין, תהא ההשבחה בשיטת המקפצה 800,000 דולר (תוספת מצטברת של זכויות ל-10 דירות לפי 80,000 דולר ליחידה), ובגישת המדרגות 1,360,000 דולר (תוספת של 8 דירות במחירי 1995 ו-2 דירות במחירי שנת 2000). יתרה מכך, פערי ההצמדה שייווצרו יעצימו ביתר שאת את העיוות שבעטיו נוצרה השבחה הגבוהה מערכו של המגרש.

דוגמה לעיוות נוסף תמצא בעת יישום גישת המדרגות באזורים פריפריאליים, המאופיינים ביציבות רב שנתית של ערכי הקרקע. תרומתה היחידה של גישת המדרגות ברצף תוכניות משביחות בנסיבות האמורות, תהיה בהצטברות של הפרשי הצמדה על השבחות היסטוריות, אגב העצמת ההשבחה והסטת מרכיביה מאקט של התעשרות תכנונית לתחשיבי הצמדה, משל היתה ההשבחה אינפלציונית.

הבעייתיות המתוארת עשויה לבוא לפתרון מאוזן יותר בשינוי חקיקתי, ואולי בעקבות הלכת פמיני בשלו התנאים לשינוי, אשר יאזן באופן מיטבי את הצדק הנדרש מחד והיעילות המתבקשת מאידך. חשיבה מקדמית בנושא נערכה בלשכת שמאי המקרקעין עוד בשנים הראשונות לחקיקתה של התוספת השלישית וגובשה להצעה, לפיה חישוב ההשבחה יערך ליום מימוש הזכויות.

פסיקה ענפה בדיני המיסים הכירה בעקרון המימוש כרצוי לצורך קיומם של 3 יסודות: נזילות, יכולת מדידה, ודאות. חישוב ההשבחה לתאריך, או לקבוצת תאריכים, בהם מאושרות תכניות - לעולם יהא שרירותי ומנותק מהמציאות הכלכלית. לעיתים יושג צדק בגישת המדרגות כבעניינו של פמיני ולעיתים יושג הצדק דווקא בגישת המקפצה, כמודגם לעיל.

פן חשוב ואחר לגמרי בפסק הדין בפרשת פמיני נעוץ בהיותו תמרור אזהרה לכותבי הערעור בעניין אברהם פוליטי בתחום של מס שבח, ומכאן גם משנה חשיבותו. רב המשותף בין הוראת המקפצה של ס' 4 (5) לתוספת השלישית, לבין הוראות החישוב הלינארי בס' 47 לחוק מיסוי מקרקעין. בשני המקרים עסקינן בהוראת חוק המקדשת יעילות תפעולית על פני הצדק המוחלט. כזכור, ועדת הערר החליטה בעניין פוליטי כי אין לראות בחזקת החישוב הלינארי שבחוק חזקה שאינה ניתנת לסתירה וקבעה, כי בנסיבות בהן ניתן להוכיח כי עיקר השבח צמח לאחר יום 07.11.01, ניתן יהיה לבצע את הפיצול בערכים ריאליים.

בית המשפט העליון הולך בעניין פמיני צעדים רבים ונוספים לכיוון התכליתי, ומצווה, הלכה למעשה וללא תלות בנסיבות קיצוניות כגון אלו ששררו במקרה פוליטי, על פיצול חישוב ערכו של נכס למועדים רבים, כמספר התוכניות שאושרו לגביו. בית המשפט ער לחלוטין למחיר שישולם על הבחירה בגישת המדרגות, ועדיין בוחר לקיים את הקשר הסיבתי שבין אישור תוכנית להשבחה, אפילו כרוך הדבר בכרסום ניכר בשיקולי היעילות.

הכותב הוא יו"ר לשכת שמאי המקרקעין.

צרו איתנו קשר *5988