ההפקעת וגם הרווחת?

חברת החשמל דרשה וקיבלה פיצויים לפי חוק התכנון והבנייה בטענה לפגיעה משינוי ייעוד של מקרקעין שנמסרו לה בדרך של הפקעה. המאמר מציע שתי חלופות העשויות להוות עוגן משפטי לשלילת הפיצויים

פסק דין שניתן בעניינה של חברת החשמל מעלה תמיהות באשר לגבול בין קניין הפרט לקניין הציבור (בר"ם 1106/04, ועדה מקומית חיפה נ' חברת החשמל). בשנות ה-60 הסמיך שר האוצר את החברה להפקיע קרקעות להצבת עמודי חשמל. בעקבות ההפקעה, נרשמה החברה כבעלים והקימה עמודי חשמל. בצד זאת, הואיל והקרקעות יועדו ל"תעשייה", היא עשתה בחלקן שימוש מסחרי (השכרה למוסכים).

בשנת 1997 שונה הייעוד של חלק מהקרקעות ל"דרך". שינוי זה לא פגע בשימוש הציבורי בקרקעות, אולם פגע בשימושה המסחרי. לפיכך, הגישה החברה תביעת פיצויים לפי חוק התכנון והבנייה. השופטת נאור הכשירה את התביעה בשל הפגיעה בזכות הקניין. לדידה, העובדה שהבעלים המקוריים עשוי לתבוע את השבת הקרקע, אינה משפיעה על זכותה לקבל פיצויים.

השופט רובינשטיין, לאחר התלבטות, הצטרף לפסק דינה. עם זאת, הוא לא חסך את שבט לשונו מהתנהלות החברה. לדידו, החברה אמנם נוהגת בקרקע מנהג בעלים, אולם הוא תמה "האם מנהג בעלים זה, הכולל שימושים שמעבר למטרת ההפקעה, מחיל עצמו לכל עניין ודבר, לרבות פיצוי מן הרשות המקומית על שימושים עסקיים? ההפקעת, הרווחת רווח עסקי וגם זכית בפיצוי?" בסופו של יום, "בהיעדר עיגון משפטי", העניק לה סעד. ברק הצטרף לדעתם.

חברת החשמל סווגה, בצדק, כגוף דו-מהותי. עסקינן בחברה ממשלתית המספקת שירות חיוני. גופים פרטיים כמותה, בעלי עוצמה כלכלית, זיקה לשלטון ומעמד ציבורי - מכונים "דו-מהותיים". ככאלה, בתי המשפט נוהגים להכפיפם גם לנורמות ציבוריות.

בענייננו, נהנתה חברת החשמל מפררוגטיבה שאינה עומדת לפרט. שאלה מקדמית היא, האם ראוי להקנות לגופים דו-מהותיים זכויות יתר. במקום אחר השבנו על כך בחיוב (א' הראל גופים דו-מהותיים - בין קניין הפרט לקניין הציבור, אוניברסיטת בר-אילן, 301). ציינו, כי בדיוק כשם שהגנה על אינטרס הציבור מחייבת השתת חובות מהמשפט הציבורי, אין לשלול, מראש, הענקת זכויות יתר. עם זאת, הואיל וגוף דו-מהותי הנו צד אינטרסנטי, יש לבחון בקפידה שמא זכות היתר אינה נדרשת להגשמת אינטרס עצמי שלו.

במקרה דנן, הקניית זכות יתר לחברת החשמל נועדה, מלכתחילה, לשרת אינטרסים ציבוריים. בצד אינטרסים אלו, הליך ההפקעה שירת גם אינטרסים עסקיים. בית המשפט גילה אחריות חברתית בכך שגינה את השימוש לרעה שעשתה, באצטלה חוקית, בפן הציבורי. חרף זאת, "בהעדר עוגן משפטי", ראה עצמו אנוס להעניק סעד. נבקש כעת להציע שתי חלופות העשויות להוות עוגן משפטי לשלילת הפיצויים.

היעדר פגיעה ב"קניין פרטי": חברת החשמל סווגה כגוף דו-מהותי בהיותה ספק בלעדי של שירות חיוני. הפררוגטיבה שהוקנתה לה להפקעת קרקע היא תולדה של השימוש במשאבי ציבור. הליך זה נועד להבטיח שהשירות החיוני יסופק בצורה האופטימלית. החברה אמנם שילמה פיצוי מלא בגין הקרקע, אולם הפיצוי לא כלל את האלמנט הכפייתי של ההפקעה.

בנסיבות אלו, ככל ששינוי הייעוד פגע בשימושה המסחרי, קשה להצביע על פגיעה ב"קניין פרטי", שהרי הליך ההפקעה נועד לטובת הציבור. לא יעלה על הדעת שגוף דו-מהותי יבקש ל"נכס" נכסים שהפקיע לצורכי ציבור. אין לאפשר, אפוא, לחברה מימוש אלמנטים של "קניין עצמי" בקרקע המופקעת, ככל שאלו חורגים מהגשמת הצורך הציבורי שלשמו הופקעה. "קניינה העצמי" יבוא לידי מימוש, אם בכלל, רק לאחר שיערך "הליך קיזוז" בינה לבעלים המקוריים, וככל שיוותר על הזכות להשבת הקרקע.

חוסר תום לב במימוש זכות משפטית: חברת החשמל, בהיותה גוף דו-מהותי, חבה לציבור חובת הגינות מוגברת. עצם ניסיונה לעשות שימוש בהליך ההפקעה כדי לזכות בטובות הנאה פרטיות חותר תחת חובת הגינותה. דרישתה לפיצויים מהווה שימוש שלא בתום לב בזכות המשפטית.

הכותב הוא מרצה למשפטים במכללת

"שערי משפט" ובאוניברסיטת בר-אילן.

צרו איתנו קשר *5988