החוקים הלא כתובים של המס העירוני

בשנים האחרונות אנו עדים לתופעה הולכת ומתפשטת של פרשנות אגרסיבית יותר ויותר, שאותה מאמצות עוד ועוד רשויות מקומיות, במטרה להגדיל הכנסותיהן מן התשלומים העירוניים כמעט בכל מחיר: שומות "חדשות", "נוספות", "מעודכנות", "משלימות" או כל שם אחר, שתוצאתו הכספית הן דרישות ארנונה ואגרות והיטלי פיתוח בסכומים הגבוהים לאין ערוך מבעבר.

הפטנט של הרשויות

הגורמים להיווצרותה של תופעה זו משולבים - "התרבות השלטונית" של הרשויות המקומיות, חקיקה אנכרוניסטית זנוחה ומצוקת התמיד בה שבויות הרשויות המקומיות - שחברו להם יחדיו ללא יד מכוונת למציאות בה כיסי הנישומים העירוניים מוצאים עצמם חדשות לבקרים תחת מתקפה.

יתרה מזה, תשלומים עירוניים אלה משקפים לא אחת רף חדש ומסוכן של פרשנות אגרסיבית שבה נוקטות הרשויות. המציאות עולה היום על כל דמיון, פשוטו כמשמעו, ונדמה שהרשויות הבינו את "הפטנט" ועתה הן מבקשות לשפרו ולשכללו ללא רסן. תופעה מדאיגה זו והשלכותיה, אינן זוכות, למצער, לתהודה הציבורית הראויה. מן העבר השני, הרשויות אינן מהססות להצר רגלי הנישומים, בכל הנוגע לתכנוני מס שבעיניהן נתפסים כבלתי לגיטימיים.

התופעה באה לידי ביטוי במספר דרכים:

"" חיובים רטרואקטיביים: זהו ככל הנראה, הביטוי הנפוץ ביותר לפרשנות אגרסיבית מצד הרשויות. המדובר במצב דברים בו בחלוף שנים ארוכות מתעוררת רשות גירעונית מתרדמתה ודורשת מנישומים "הפרשי" ארנונה ביחס לשנים קודמות, חיובים הנשלחים למגורים ולעסקים כאחד. הנימוק הרווח לעריכת החיובים הוא בדרך כלל "תיקון טעות" אצל הרשות, שאודותיה "נודע" לה רק לאחרונה, ולכאורה בשם ההגנה על הקופה הציבורית היא מבקשת כעת לתקנה. לאחרונה אף נודעו מקרים קיצוניים במיוחד, בהם רשויות דרשו הפרשי ארנונה אפילו בהתייחס לתקופות שקדמו לתקופת ההתיישנות (דהיינו, לפני יותר מ-7 שנים) תוך ניסיון לעקוף את מגבלת ההתיישנות ע"י נקיטה בהליכי גביה מנהלית (הטלת עיקולים).

דוגמאות לחיובים או ניסיונות לחיובים רטרואקטיביים יש לרוב: כך היה בחיוב הרטרואקטיבי שהוטל על מעברים בקניון רמת אביב; חיובים רטרואקטיביים שהוטלו על בנקים ונכסים אחרים בבת ים, בין היתר בגין "שטחי" כרכובים/גגונים הנשענים על פרשנותה החדשה של העירייה לשיטת חישוב השטח, שקבעה היא עצמה בצו הארנונה שלה; חיוב רטרואקטיבי על ידי שינוי סיווג שהטילה מועצה אזורית משגב על שטח מפעל בתוך שטח רפא"ל, מאחר ולטענתה היא "לא הייתה מודעת לקיומו של אותו מפעל ספיציפי", וכן חיובים רטרואקטיביים על ידי שינויי סיווג שערכה עיריית רחובות לנכסים מסחריים בתחומה ועוד.

פסקי הדין הבולטים בסוגיה זו הינם עע"מ 5314/06 גיורא בר דוד נ' עיריית אילת; בר"מ 4299/06 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה האזורית גדרות; ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ; ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה נ' עיריית טירת הכרמל ועוד.

חשוב להדגיש, כי ההגנה על הקופה הציבורית וודאי אינה חזות הכול. מן העבר השני, ניצבים אינטרסים ציבוריים כבדי משקל ראויים לא פחות ובראשם ההגנה החוקתית על קניין הנישום. חוק יסוד: משק המדינה מתיר הטלת מס לפי חוק או מכוחו בלבד. עובדה היא, שאין בחקיקה הוראה המתירה לרשויות המקומיות לחייב ארנונה (שהנה מס המהווה פגיעה בקניין הנישום) באורח רטרואקטיבי. יתרה מזו, הלכה היא שנישום רשאי לכלכל צעדיו לעתיד ולפעול במסגרת תקציבית ידועה, על בסיס דרישות המס המקוריות שהתקבלו אצלו ואין הוא צריך להרהר אחר נכונותן וחוקיותן. בנוסף, רשאי הוא להסתמך על כך שהחיוב המתקבל אצלו מאת הרשות הנו סופי ומוחלט והנו זכאי שלא להיות מופתע, לאחר ששילם את הדרישה המקורית, בדרישות לתוספות או הפרשים שונים ומשונים.

"" שינויי שיטת מדידה ושינויי סיווג להגדלת בסיס המס: לאחרונה אנו עדים למספר גדל והולך של "ביקורות", "בדיקות" ו"סקרי מדידה" חוזרים ונשנים שעורכות הרשויות לנכסים שבתחומן. המשותף לכל אותן מדידות וביקורות הוא התוצאה: הגדלת שומת הארנונה. לעיתים, השומה גדלה כתוצאה מטעות זניחה בחישוב, לעיתים משנה הרשות לחלוטין את שיטת המדידה הבסיסית לפיה היא מחשבת את שטח הנכסים (על ידי הוספת שטחים שלא חויבו קודם לכן לשטח המחויב - רכוש משותף, מרפסות, פרגולות ועוד), ולעתים היא מוצאת כי השימוש שנעשה בנכס אינו תואם את הסיווג לפיו הוא מחויב ומעדכנת אותו בהתאם. יוצא, כי בנכס פלוני מבוצעות ביקורות ומדידות שוב ושוב ו(כמעט) בכל פעם "מוצאת" הרשות כי השטח בפועל גדול מן השטח המחויב ומעדכנת אותו בהתאם.

דוגמא קלאסית היא הגדלת השטח לחיוב דירות מגורים שביצעה המועצה המקומית גבעת שמואל, על ידי הוספת שטחים משותפים לשטח המחויב, פעולה אשר חוקיותה נפסלה על ידי ביהמ"ש. הגדילה לעשות לאחרונה המועצה המקומית פרדס חנה אשר שלחה חיובי ארנונה לבתי מגורים אשר כוללים שטחי מלונות כלבים (!). התייחסות מיוחדת יש ליתן בהקשר זה לרשויות שמגדילות לעשות, ומשתמשות בסקרי המדידה להגשמת מדיניות מוצהרת של הגדלה שיטתית של בסיס המס, כפי שגם עולה מעיון בפרוטוקולים של דיוני מועצותיהן בבואן להטיל ארנונה מדי שנה, המסיר כל ספק, ככל שבכלל התעורר, כי מטרת הסקרים הנ"ל הינה למעשה הגדלת הגביה באמצעות "עדכון" התשלומים העירוניים, ובראשן תל אביב. ר' פסה"ד ת.א. 10387/00 עיריית הרצליה נ' עודד דוברת.

"" עדכון תחשיבי תעריפי אגרות והיטלי פיתוח: "דרך סלולה" נוספת בפני הרשויות להגדלת הגביה היא עדכון התחשיבים שהן עורכות לצורך קביעת התעריפים בחוקי העזר. התחשיב שנערך מראש הנו השתקפותה של שיטת ההיטל, אשר החליפה את דמי ההשתתפות שנהגה בעבר. ההיטל צופה פני עתיד ומכיוון שכך הנו אומדן. האומדן נערך על ידי אנשי מקצוע ששוכרות הרשויות המקומיות ומטרתו להעריך במדויק ככל האפשר את ההוצאות הצפויות לרשות בגין כל תשתית ותשתית. אחד מחסרונותיה של שיטה זו הוא "הגמישות" המקופלת בתוכה: תרצה הרשות, או אם תרצו תהא נתונה הרשות במצוקה כספית (כפי שאכן הן נתונות ברובן), תבחר להעריך הוצאותיה לתקופה עתידית נתונה "ביד רחבה", לשם הגדלת הכנסותיה. כך גם תיטה לנהוג בבואה להעריך את השטחים הצפויים להיבנות במסגרת אותו פרק הזמן.

שלילת פטורים

לדוגמא, כדאי להשוות את שיעור העדכון הריאלי של תעריפי חוקי העזר בתל אביב בשנים 1990-2007 ביחס לשיעור עליית המדד בתקופה זו.

ביטויים נוספים של התופעה הם גם, בין היתר, שלילה גורפת של פטורים מארנונה למוסדות ללא כוונת רווח, שיטות הצמדה שגויות והעמסת מטלות ציבוריות על מבקשי היתרי בניה בהקשר לאגרות והיטלי פיתוח, שינויים תדירים בצווי ארנונה ועוד.

בשורה תחתונה, אין ספק שלאחרונה אנו עדים לצעדים מרחיקי לכת בהם נוקטות הרשויות, כחלק מקמפיין שלם המנוהל על ידן להגדלת היקפי הגביה בכל דרך. יתרה מזה, כל ההתנהלות של הרשויות להצרת צעדיהם של מתכנני ותכנוני המס אינה מעוגנת באופן מפורש בחקיקה, להבדיל מתחומי מס אחרים (תיקון 147 בפקודת מס הכנסה שקבע מה הם תכנוני מס אגרסיביים, עם כל הביקורת המוצדקת על תיקון זה). יוצא שהרשויות, באמצעות "נשק" החקיקה, קובעות את גבולות המותר והאסור לנישום בכל הנוגע לתכנון מס, אך משאירות לעצמן את מלוא חופש הפעולה לקבוע בעצמן ולעצמן האם פרשנותן להוראות החוק הינה בבחינת פרשנות "אגרסיבית" או לא.

על פי פסיקת ביהמ"ש העליון, חובתו של נישום (ולא של הרשות) לתכנן את תוצאות המס שיחולו על פעולתו. יתרה מזה, אחד מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי יוצר משוואה לא מאוזנת, בצדק, בין הרשות לנישום: בעוד שעל הרשות, כנאמן על כספי ציבור, חלות חובות מוגברות ביחס לנישום ולכן (בין היתר) כל מה שלא הותר לה בחוק אסור עליה לעשותו, לנישום, לעומתה, מותר כל מה שלא נאסר עליו בחוק. בפועל, כפי שצוין, פועלות הרשויות בכל דרך להגברת הגבייה, תוך הישענות על פרשנות אגרסיבית במקרים רבים. על פניו נראה, כי פעולותיהן של הרשויות הנשענות על פרשנות מסוג זה נעשות מחוץ לגדר המותר.

החוק נולד לשרת את החברה ואת האזרחים המרכיבים אותה. לא לנוחות הרשות. וודאי שלא לשם גבית יתר על ידה, בשם "טובת תושבי הרשות". "

הכותבים הם עוה"ד ממשרד ד"ר מ. דרוקר ושות', המתמחה במיסוי