"עמלה ייצוגית" של קרטל

התובענות הייצוגיות שהוגשו נגד הבנקים (הפועלים, לאומי ודיסקונט) טוענות כי נעשה תיאום העמלות ביניהם, כלומר, הן טוענות להתנהגויות קרטליסטיות בקרב הבנקים. התובענה האחרונה שהוגשה טוענת כי הבנקים נהגו, לאחר החלטה על ייקור עמלות, ליידע את הבנקים המתחרים על כך.

כאן עולה שאלה חשובה - אם מידע זה הועבר לפני שהועלו העמלות בפועל, או אחרי שהועלו העמלות בפועל. אם המידע הועבר לפני שהועלו העמלות בפועל, מתקבל הרושם שהעברת המידע יכולה להקל על תיאום ועל יציבות העלאת עמלות קרטליסטית. אך אם המידע הועבר אחרי שהועלו העמלות בפועל, נשאלת השאלה מה טעם לו לבנק להודיע ליריביו על ייקור עמלות בפועל, כאשר הם יכולים לראות העלאה זו, ללקוחות הפרטיים, במו עיניהם?

קרטל סמוי

אם בכל זאת, מסיבה כלשהי, הועבר מידע זה לאחר שהועלו העמלות בפועל, נחלשת הטענה כי העברת המידע מקילה על העלאת מחירים קרטליסטית. נסביר בדוגמה. נניח שבנק א' מחליט ליזום העלאה של העמלות, אך הוא חושש שמא בנק ב' לא ילך בעקבותיו, ואז יאבד בנק א' נתח שוק לטובת בנק ב'. אם בנק א' ייקח יוזמה ופשוט יעלה את העמלות בפועל, בנק ב' עשוי להגיב ב"ידידותיות", על-ידי העלאה דומה של העמלות. זהו תרחיש של "קרטל סמוי" קלאסי, נעדר קומוניקציה. "כלי התקשורת" היחיד המשמש את הבנקים בדוגמה זו הוא עצם התנהגות המחירים. כלי זה יכול גם הוא לייצב העלאות מחירים דמויות קרטל, אך הוא לא נחשב, לפחות לא על-פי דיני ההגבלים הנהוגים עד עתה בישראל ובעולם, כאסור.

שונים הם פני הדברים כאשר לפני שהבנק מעלה בפועל את העמלות, הוא "מודיע" לבנקים המתחרים בו על כוונתו להעלותן. או אז, הבנק לא מסתכן באובדן נתח שוק אם הבנקים האחרים לא מצטרפים להעלאה. כך, אם בנק א' מודיע לבנק ב' על כוונתו להעלות עמלות, אך בנק ב' לא מודיע לבנק א' שבכוונתו להצטרף, יכול בנק א' לחזור בו מהעלאת העמלות בלי לסכן אובדן נתח שוק לטובת בנק ב'. אם בנק ב' מודיע כי בכוונתו להצטרף להעלאה, בנק א' יהסס פחות להעלות את העמלות, ובנק ב' עשוי אכן להצטרף למעשה. מכאן, שהסיכוי שהעמלות יעלו גדול יותר כאשר הבנקים "מודיעים" זה לזה מראש על הכוונה להעלות עמלות מאשר כאשר הם אינם מודיעים זאת מראש. מובן, שעל מנת שהעמלות אכן יעלו באופן קרטליסטי, דרוש מינימום של אמון הדדי בין הבנקים, כדי שבנק לא יחשוש שהמתחרה שלו מודיע על העלאה ובסופו של דבר לא יעשה כן. מערכת אמון כזו יכולה להירכש באמצעות אינטראקציה ארוכת טווח בין הבנקים.

קבוצת ריכוז

אם אמנם יוכח שהייתה קומוניקציה מספקת, ולו ברמה של קריצת עין, בין הבנקים, המרמזת על תיאום של העלאת העמלות, דיני ההגבלים העסקיים יכולים להתמודד עם התנהגות כזו, באמצעות הגדרתה כ"הסדר כובל אסור". אם, לעומת זאת, לא תוכח קומוניקציה כלשהי בין הבנקים, וכל שייראו התובעים בתובענות הייצוגיות נגד הבנקים הוא שהעמלות שגבו הבנקים היו זהות, ובנקים העלו או הורידו עמלות באופן זהה, בזה אחר זה, אזי קיים קושי רב על-פי דיני ההגבלים הנוהגים להגדיר את ההתנהגות כ"הסדר".

הכלי היחיד שיהיה קיים אז בידי הממונה על ההגבלים העסקיים הוא הכרזה על הבנקים כ"קבוצת ריכוז", באופן שאפשר יהיה לראות אותם יחד כ"בעל מונופולין". על-פי גישה מסוימת, ניתן לתקוף "בעל מונופולין" על כך שגבה "מחיר מופרז". במאמר אחר שפרסמתי, הראיתי שההצדקה לתקיפת בעל מונופולין בגין מחיר מופרז היא גדולה ממה שנראה ממבט ראשון. אלא שהמכשול בפני תביעה מסוג זה הוא הצורך שהממונה על ההגבלים תכריז על הבנקים כ"קבוצת ריכוז" והנטל הראייתי הרובץ עליה כתנאי לסמכותה לעשות זאת הוא גדול על-פי חוק ההגבלים כפי שהוא כיום.

כאשר כוחות תחרותיים, ודיני ההגבלים העסקיים, שנותנים לכוחות אלה רוח גבית, אינם יכולים לפתור בעיות של שוק ריכוזי, אין מנוס מרגולציה של פרמטרים בשוק, לפחות בתקופת הביניים, עד שתחול תחרות עזה מספיק בשוק. אנו עדים לניסיונות מסוג זה בשוק התקשורת, לרבות בתחום הסלולר, שגם עליו נטען שהתחרות בו איננה מובהקת. צעדים פרו-צרכניים (כגון, איסור קשירה של שירותי אינטרנט סלולריים לשירות השיחות הסלולרי) או צעדים שבאים להתניע כוחות תחרותיים (כגון, איסור כבילת הלקוח למפעיל סלולרי מסוים לתקופה ארוכה מדי והגדלת השקיפות של החוזה עם הלקוח) הם מבורכים.

אדישות הצרכנים

מובן, שלפני נקיטת צעדים מעין אלה, יש לבדוק היטב אם על רקע התחרות המועטה הקיימת לכאורה בשוק, רגולציה פרו-צרכנית לא חוזרת אל הצרכנים כבומרנג, דרך תעריפים מוגדלים או הרעה בתנאים.

ונחזור לבנקים. המפקח על הבנקים יכול "לעזור" להגברת התחרות בין הבנקים על משקי הבית. צעדים רגולטוריים שמקילים על מעבר של לקוחות בין הבנקים, או שמקילים על קיום מספר גדול יותר של שחקנים משמעותיים בשווקים הרלבנטיים בתחום הבנקאות, לרבות בתחום האשראי הצרכני, יסייעו רבות לתחרות בתחומים אלה. אין כמו פירמה חדשה בשוק, עם גב כלכלי חזק, על מנת לחולל תחרות בשוק זה.

אך מה דינה של הגדלת השקיפות של העמלות, בדמות הקטנת מספרן של העמלות מ-198 עמלות ל-72 עמלות? האם צעד רגולטורי זה הוא פרו-תחרותי, לאור ההקלה על הצרכנים להשוות בין הבנקים, או אנטי-תחרותי, לאור ההקלה על הבנקים לוודא אילו עמלות גובים מתחריהם באופן שקרטלים, סמויים או גלויים, יהפכו ליציבים יותר?

לדעתי, הגדלת השקיפות והפשטות של החוזה, כאשר מספר מועט של פירמות מוכרות למשקי בית, כבמקרה של הבנקים, יכולה לתרום לתחרות. לפני הקטנת מספר עמלות הבנקים, כאשר בנקים גבו 198 עמלות שונות, התמריץ של בנק לסטות מקרטל סמוי או גלוי היה אפסי. זאת, משום שעם 198 עמלות, צרכן פרטי ממוצע יתקשה ממילא להבין שהבנק המתחרה מציע לו עסקה טובה יותר מאשר הבנק שלו. בהתאם, נתח השוק שהבנק המתחרה יוכל לגרוף מסטייה מהקרטל הסמוי או הגלוי הוא קטן, והתמריץ שלו לסטות הוא נמוך.

מצד שני, גם עם 198 עמלות, לבנקים עצמם היה תמריץ ויכולת לוודא אם בנק סטה מן הקרטל באמצעות הצעה למתן ערך גבוה יותר לצרכן. עובדה, לפחות על-פי הנטען בתובענות הייצוגיות שהוגשו נגד הבנקים, הבנקים הצליחו לשמר היטב את השוויון בגובה העמלות, למרות מספרן הרב ומורכבות החוזה בינם לבין הצרכנים.

כאן המקום לציין לרעה את אדישות הצרכנים בשווקים הישראליים. והשאלה היא, אם גם כאשר החוזה עם הבנק פשוט ושקוף יותר, יאות הצרכן לשאת ב"עלויות העסקה" הצנועות שבבירור איזה בנק מציע את ההצעה התחרותית ביותר, וכן בעלויות המעבר לבנק המתחרה? סביר, שצרכן אמריקני היה עושה זאת, אך הצרכן הישראלי מסתמן כאדיש יותר, דבר המלבה קרטליזציה סמויה או גלויה של שווקים רבים. *

הכותב הוא מהפקולטה למשפטים, אוניברסיטת ת"א