שופט העליון יצחק עמית מותח ביקורת על מינהל מקרקעי ישראל

אך זה הושבע לתפקיד שופט בית המשפט העליון, וכבר יוצא תחת ידיו של השופט העליון יצחק עמית פסק דין עקרוני ומשמעותי. בפסק דינו זה קיבל עמית - עד לאחרונה שופט בית המשפט המחוזי בחיפה - ערעור על פסק דין, שיצא תחת ידיה של שופטת בית המשפט המחוזי בתל-אביב, דניה קרת-מאיר.

החברה "אירומנטל בע"מ" הנה החוכרת של כ-2.2 דונם בגבעת-שמואל. בחוזה החכירה, שנחתם בינה לבין מינהל מקרקעי ישראל, ושתקופת 49 השנים שלו הסתיימה ב-2005, נקבע, כי מטרת החכירה היא "הקמת מפעל ליציקה ולזיקוק מתכות אל-ברזליות". באותו החוזה התחייבה אירומנטל לסיים את בניית המפעל, בהתאם לתב"ע, בתוך שנתיים ממועד אישור תכנית מפורטת בקשר לשטח, נשוא החוזה. חשוב לזכור, כי השטח האמור היווה רק חלק קטן מחטיבת קרקע גדולה, שחלקה נתפס בידי פולשים לפני שנים רבות. לאורך השנים, לא אושרה תכנית מפורטת בקשר לשטח, ואירומנטל לא הקימה עליו מפעל. היא אף הפסיקה את פעילותה בתחום המתכת, כבר ב-1992.

בשנת 1997 פרסם המינהל מכרז להתקשרות בחוזה למתן הרשאה לתכנון, לפינוי, לפיתוח ולבינוי חטיבת הקרקע האמורה, אשר השטח שחכרה אירומנטל נכלל בו. באותה השנה פנתה אירומנטל אל המינהל - עוד לפני הגיע חוזה החכירה לקצו, ובמסגרת נוהל "יובל מוקדם" - בבקשה להאריך את תקופת החכירה ב-49 שנים נוספות. המינהל סירב לכך, לאור זאת שמטרת החכירה לא מומשה ושמפעל לא הוקם על השטח.

לפיכך, עתרה אירומנטל לבית המשפט המחוזי בתל-אביב, על-מנת שזה יאכוף על המינהל את הארכת חוזה החכירה. להגנתו, טען המינהל, כי על אירומנטל הייתה מוטלת החובה לקדם את אישור התכנית המפורטת, לצורך הקמת המפעל, ומשלא עשתה כן, היא הפרה את חוזה החכירה, ואינה זכאית להארכתו.

השופטת קרת-מאיר צידדה במינהל דווקא. לדידה, אירומנטל לא הייתה מעוניינת בהקמת מפעל, ולא עמדה בחובתה ליזום תכנית מפורטת, על-מנת למקסם את ניצול המקרקעין.

ערעורה של אירומנטל (שיוצגה בידי עו"ד מוטי בניאן) התקבל עתה על-ידי בית המשפט העליון. השופט יצחק עמית (בהסכמת השופטים אילה פרוקצ'יה וסלים ג'ובראן) ראה לעצמו הזדמנות לדון בחובותיו של המינהל, כנאמן על מקרקעי המדינה, הן מן הפן של דיני החוזים והן מן הפן של המשפט הציבורי.

התחייבות בלתי סבירה

"לשאלה על מי הוטלה האחריות לתכנון, יש חשיבות מכרעת בבואנו לבחון אם אירומנטל לא מילאה אחר תנאי חוזה החכירה", פתח עמית. את התשובה לכך הוא לא מצא בלשון חוזה החכירה עצמו. בכך שבחוזה לא נקבע על מי תוטל אחריות זו, מצא עמית כוונה של המינהל, שהוא שניסח אותו, להבחין בין התחייבות אירומנטל לבנות את המפעל, לאחר אישור תכנית מפורטת, לבין האחריות לקידום תכנית מפורטת שכזו. לו ביקש המינהל להטיל גם אחריות זו על אירומנטל, "מן הסתם היה קובע במפורש, כי עליה ליזום תכנית מפורטת ואף היה קוצב זמן לאישור התכנית".

"לעולם יפתח הפרשן בלשונו של הטכסט אך בכך לא יסיים את הילוכו", המשיך עמית, "ועל מנת לעמוד על אומד דעת הצדדים, יש לבחון את טיבו של החוזה, תכליתו וכלל הנסיבות הקשורות לחוזה". הוא קבע, כי בכך שתכליתו של חוזה החכירה הייתה הקמת מפעל, אין כדי להשליך על השאלה על מי הייתה מוטלת החובה לפעול לקידום התכנון המפורט. הוא הוסיף והזכיר, שאירומנטל לא הייתה רשאית להקים מפעל על השטח שבחזקתה, אלא בכפוף לתכנית מפורטת למתחם כולו. כך, לא היה מדובר בעריכת תכנית מפורטת ליזם פרטי, אלא בעריכת תכנית עבור חטיבת הקרקע הגדולה כולה, אשר הגורם היוזם אותה היא הוועדה המקומית לתכנון ובניה.

עמית קבע, כי אף המינהל היה מודע לכך, שהתכנון המפורט לא היה מוטל על כתפי אירומנטל. למסקנה זו הוא הגיע, בין היתר, בהסתמך על הנסיבות, שקדמו לחתימת חוזה החכירה, ועל התנהגות המינהל-עצמו, לאורך השנים. הוא מעולם לא התרה באירומנטל על כך, שהיא מפרה את חוזה החכירה. יתרה מכך: "הטענה כי אירונמטל לא עמדה בתנאי חוזה החכירה בכך שלא הקימה את המפעל, הועלתה על-ידי המינהל לראשונה ובדיעבד, לאחר הגשת התביעה".

כדרכו המלומדת, לא הסתפק עמית באלה ובדרכו לאותה המסקנה, בחר להוסיף ולפנות אל כללי פרשנות שבדיני חוזים. "יש להימנע מפרשנות המביאה להטלת התחייבות בלתי סבירה על אחד הצדדים לחוזה", הזכיר. אף שברגיל, על החוכר לפעול לקידום התכניות ולקבלת ההיתרים, הנדרשים לשם מימוש מטרת החכירה, הרי המצב שונה במקרה, שבו השטח, המוחזק על-ידו, מהווה אחוז מזערי מתוך המתחם כולו, ושבו חלקים נכבדים מן המתחם תפוסים על-ידי פולשים ודיירים מוגנים. "קשה להלום כי אירומנטל, בכוחותיה הדלים, הייתה אמורה ליזום תוכנית מפורטת לכל המתחם כפי שנדרש בתוכנית המתאר", כך עמית (ואכן, בסופו של דבר, המינהל הוא שיזם את הכנת התכנית המפורטת).

ועוד כלל פרשנות: "במקרה של ספק פרשני, יבוא הכלל 'נגד המנסח' ויטה את הכף לחובתו של מנסח החוזה... כלל זה, כוחו יפה במיוחד כאשר בחוזה אחיד עסקינן... עוצמתו של הכלל גוברת עוד יותר, כאשר המנסחת של החוזה האחיד היא רשות שלטונית". כלל רלבנטי שלישי הוא כלל הפרשנות "נגד הצד החזק", שהרי יחסי הכוחות, שבין אירומנטל לבין המינהל אינם מאוזנים כלל וכלל. "כל הכללים דלעיל, מטים את הכף לכך שאין לפרש את התנייה בחוזה כמטילה על אירונמטל את החובה לפעול לאישור התוכנית המפורטת", סיכם עמית פרק זה.

זכות בעלת עוצמה

לאחר שניתח את השאלה מן הפן של המשפט הפרטי, פנה עמית אל כללי המשפט הציבורי. כך עשה לאור זאת, שהמדובר ב"חוזה רשות" ולאור מיהותו הציבורית של המינהל, בהיותו רשות שלטונית, המהווה נאמן של הציבור על קרקעות המדינה. "בכובעו כרשות מינהלית, חלה על המינהל חובת הגינות מוגברת ביחסיו עם אירונמטל", מיהר לקבוע. הוא הזכיר, שאירונמטל "נפלה בין הכסאות", הלינה על כך שוב ושוב, ושילמה את כל שהיה עליה לשלם בגין החכירה, כאשר משך כל השנים, המינהל לא גילה דעתו, ולו ברמז, כי הוא סבור שעליה לפעול לייזום תוכנית מפורטת על כל המתחם, או שהוא רואה בה כמי שהפרה את חוזה החכירה. כך, נוצרה אצל אירומנטל "יותר מציפיה סבירה כי המינהל יאריך את תקופת החכירה".

לקראת סיום ראה עמית להבהיר, כי חכירה לתקופה בת 49 שנים היא זכות קניינית. לדידו, אין דינו של חוזה חכירה כדינו של הסכם פיתוח, במסגרתו מקצה המינהל את הקרקע, לתקופה מוגבלת, תוך התנאה, שאם היזם יעמוד בתנאים, ייחתם עמו חוזה חכירה. את זכות החכירה לדורות, המקובלת בחוזים עירוניים של המינהל, הוא הגדיר "זכות בעלת עוצמה", "ומעשה שבשיגרה שהמינהל מאריך חוזי חכירה לתקופות האופציה". זה הטעם לכך, ששוק המקרקעין נוהג, למעשה, על-פי ההנחה, שלפיה החכירה אינה מוגבלת בזמן. כאשר זכות חכירה נמכרת, אין למשך תקופת החכירה הנותרת השפעה כלשהי על המחיר.

חובת הגינות

"זכות החכירה לדורות, נתפסת אפוא כמעט כקרובה לזכות בעלות", סיכם עמית. הדבר נכון במיוחד כשמדובר במגזר העירוני. "לאור זאת, צורמת טענת המינהל במקרה שלפנינו, כי משלא התמלאה מטרת החכירה, אירונמטל איבדה מיניה וביה את זכותה להארכת חוזה החכירה".

למניעת ספק, הבהיר עמית, כי לא לעולם תהא לבעל זכות חכירה זכות קנויה להארכת חוזה החכירה, ולא לעולם יהא המינהל מחויב בכך, גם אם לא נתמלאה מטרת החכירה. קביעותיו לא יחולו, למשל, במקרה שבו תוכח הפרה בוטה ומתמשכת של חוזה החכירה, מצד החוכר.

"אין לראות את אירונמטל כמי שלא מילאה תנאי חוזה החכירה, מאחר שהתחייבותה להקמת המפעל הייתה כפופה לאישור תכנית מפורטת שלא הייתה באחריותה", סיכם עמית. "בנסיבות העניין, אי הארכת תקופת החכירה, אף אינה עומדת בקנה אחד עם חובת ההגינות המוגברת המוטלת על המינהל ועם עוצמת הזכות של אירונמטל להארכת תקופת החכירה" (ע"א 8729/07).

ההספק של עמית

מאז הושבע לתפקידו הרם, כשופט בית המשפט העליון, ב-14 באוקטובר, גילה השופט העליון הטרי, יצחק עמית, חריצות מעוררת כבוד וזריזות ראויה לציון. לצד החלטות (קצרות) שונות, שכבר יצאו תחת ידיו, הוא נמנה עם חברי הרכבים, שנתנו 18 פסקי דין. מתוך אלה, 3 פסקי דין נכתבו על-ידו, היו ארוכים מהרגיל, ועסקו בסוגיות לא פשוטות.

* ע"פ 7492/07 - הישיבה בבית המשפט העליון התקיימה ביום 21.10.09; פסק דינו של עמית פורסם ביום 28.10.09; אורך פסק הדין 22 עמודים.

* ע"א 288/08 - הישיבה בבית המשפט העליון התקיימה ביום 2.11.09; פסק דינו של עמית פורסם ביום 8.11.09; אורך פסק הדין 10 עמודים.

* ע"א 8729/07 - הישיבה בבית המשפט העליון התקיימה ביום 26.10.09; פסק דינו של עמית פורסם ביום 12.11.09; אורך פסק הדין 20 עמודים.