הרפורמה בחברת החשמל לקראת הכרעה: איך היא תשפיע?

הרחק מתשומת הלב הציבורית מתנהלים במשרד ראש הממשלה בשבועות האחרונים דיונים קדחתניים בנושא הרפורמה בחברת החשמל. הישיבות המרתוניות נערכות בהובלת מנכ"ל המשרד הראל לוקר וסגן שר האוצר יצחק כהן ונוטלים בהן חלק נציגי חברת החשמל, האוצר, ההסתדרות והגופים הממשלתיים השונים שמפקחים על עבודתה של חברת החשמל. המטרה יחסית צנועה. לוקר לא מבקש לחתום על הסכם אלא להגיע למתווה מוסכם שיונח על שולחן הממשלה החדשה.

אם יחליטו השרים ללכת על המתווה המוסכם (למען הנוחות נכנה אותו מתווה כהן), ניתן יהיה לחתום על הסכם הרפורמה בתוך 9 חודשים עד שנה. אם יחליטו לעצור רגע ולחשוב מחדש, עשוי תהליך הרפורמה להיתקע מחדש לשנים רבות. הרפורמה בחברת החשמל מורכבת, יקרה ומסוכנת יותר מכל רפורמה שנעשתה עד היום במשק. זו הפעם השלישית בשנים האחרונות שהרפורמה מגיעה למצב של בשלות, שבו נדרשת הממשלה לקבל החלטה אמיצה. בפעמים הקודמות זה לא קרה. האם הפעם הזו תהיה שונה מקודמותיה? מי מתנגד לרפורמה ומה סיכוייו? איך היא תשפיע על הצרכן ועל תעריף החשמל ומה יהיה המחיר של המשך גרירת הרגליים וחוסר ההחלטה?

מי נגד מי

בציבור מקובל עדיין לחשוב שהמאבק העיקרי מתנהל בין המדינה ובין עובדי חברת חשמל. אבל במציאות המאבק מתנהל בין שני מחנות בתוך הממשלה. הקבוצה הראשונה, הכוללת את סגן השר כהן ואת המנכ"לים לוקר ודורון כהן מהאוצר, קרובה מאוד להסכמות עם ועד העובדים וההסתדרות. מולה פעלה קבוצה בתוך הממשלה שמתנגדת לעקרונות המתווה המוצע. לקבוצה הזו שייכים אגף התקציבים באוצר ורשות החשמל.

האופוזיציה הפסידה אולי בקרב אך יש לה עדיין סיכוי לנצח במערכה: ראשית, כיוון שיריביהם הראשיים, מנכ"לי האוצר ומשרד ראש הממשלה, צפויים להתחלף בקרוב. סגן השר כהן מש"ס כבר בדרכו החוצה. שנית, האופוזיציה של הפקידים והרגולטורים מקבלת גיבוי מהמשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט. לפני חודשיים, כשנדמה היה שהצדדים קרובים להשיג הסכמה על רפורמה ערב הבחירות, התערב ליכט והבהיר כי להסכמה כזו לא יהיה תוקף מחייב כלפי הממשלה החדשה.

על מה הקרב

לא מדובר, כמובן, במאבק פרסונלי או פוליטי. מה פתאום. מדובר, לכאורה, בנושא עקרוני שמעמת בין מודלים שונים של רפורמה המקובלים בעולם. הרפורמה שרוצים המנכ"לים וסגן השר כהן מוגדרת על ידי מבקריה "רפורמה לייט". לטענתם, המדינה עומדת לחלק לעובדי חברת החשמל הטבות כספיות בהיקף כ-6.5 מיליארד שקל (ראו טבלה) מבלי שתקבל בתמורה את הדבר האמיתי שבשמו נוצרה הרפורמה: שבירת המונופול של חברת החשמל.

החברה תאבד אמנם את השליטה המוחלטת (95%) שיש לה כיום בתחום ייצור החשמל - כשנתח השוק של היצרנים הפרטיים יגדל מ-5% כיום ל-40% עד סוף העשור. אבל בתחומי הולכת החשמל (רשתות המתח הגבוה והעליון שיוצאות מתחנות הכוח) וחלוקת החשמל (רשתות המתח הנמוך שמתחברות לצרכנים) לא יחול כל שינוי. המשמעות, כפי שטוענים באגף התקציבים וברשות, היא שוועד העובדים יוכל לשמור על כוחו המונופוליסטי ולמנוע למשל חיבור של יצרני חשמל פרטיים לרשת, כפי שהוא מאיים לעשות היום.

תומכי מתווה כהן טוענים כי התאגוד עשוי להוביל לאסון, לאור מצבה הכספי הרעוע של החברה. גם כך מתנהלת הרפורמה על גבי קרח דק: חוב פיננסי של 45 מיליארד שקל וחוב כולל של כ-70 מיליארד. בשנה שעברה הסכימה המדינה לתת ערבויות לגיוס 9 מיליארד שקל ובכך קשרה את גורל החוב של חברת החשמל בגורל דירוג החוב שלה עצמה. אפילו צעדים מינוריים שכן נכנסו למתווה כהן, כמו מכירת תחנות הכוח ברמת חובב, כרוכים בסכנה רבה: התחנות, כמו יתר נכסי החברה, משועבדות כיום לגופים מוסדיים בישראל ובעולם. אם לא תושג הסכמת הנושים למכירת התחנות עלולים אלה לדרוש להעמיד את החוב לפירעון מיידי.

כיצד יושפע תעריף החשמל

השאלה היחידה שמעניינת באמת את צרכן החשמל הישראלי היא מה יקרה לחשבון החשמל שלו שזינק ב-30% בתוך פחות משנתיים. הצרכנים יצטרכו להשתתף בעלויות הרפורמה, השאלה היא רק בכמה ומתי. רק עלויות ההטבות לעובדים ברפורמה מגיעות לכ-6.5 מיליארד שקל, שמתוכם כ-3 מיליארד מיועדים למימון תוכנית הפרישה של 1,700 העובדים בחברה. רוב הסכום הזה אמור להיות מוחזר לציבור בשנים הבאות משום שתוכנית הפרישה תביא לחיסכון של כ-400 מיליון שקל לשנה בממוצע בעלויות כוח האדם. השאלה היא בכמה אמור לעלות תעריף החשמל בינתיים. בחברת החשמל מציעים פתרון טקטי שיעורר לדעתם פחות התנגדות ציבורית.

התעריף אמור לרדת בשנים הקרובות כתוצאה מכניסת הגז הישראלי ממאגר תמר. "במקום להעלות את התעריף נבטל את ההורדה", מצביעים בחברת החשמל. אלא שמימון תוכנית הפרישה הוא רק חלק מההוצאה המתוכננת במסגרת הרפורמה. ההוצאה הגדולה השנייה מתחבאת תחת סעיף "הבטחת האיתנות הפיננסית" של חברת החשמל. מתחת לכותרת הזו מסתתרת תוכנית שתעשה טיפול שורש להר החובות של חברת החשמל. בציבור מושרש זה עשרות שנים הרושם שתנאי השכר וההטבות כמו חשמל חינם הם האשמים העיקריים בחובות חברת החשמל. בפועל, כפי שהראינו כאן לא פעם בעבר, עלויות השכר הם חלק מזערי מהוצאותיה של חברת החשמל.

הבעיה הבסיסית היא שמבנה התעריף הנוכחי אינו מכסה את הוצאות החברה, גורם לשחיקת ההון העצמי שלה וללקיחת עוד ועוד הלוואות. בהיעדר רפורמה החברה אינה מסוגלת להתייעל - אך זה לא מונע מרשות החשמל לגבות ממנה קנסות כבדים בגין אי התייעלות. להערכת החברה, היא איבדה בשנים האחרונות הכנסות בהיקף מצטבר של 17 מיליארד שקל כתוצאה מתמריצי ההתייעלות של רשות החשמל. סוגיית הבטחת האיתנות הפיננסית היא האחרונה שנשארה פתוחה בדיונים שנערכים כיום אצל לוקר ומשום כך מוקדם עדיין להעריך את עלותה.

בשורה התחתונה

צרכני החשמל חייבים לדעת את האמת. לאף פוליטיקאי או פקיד אוצר אין את האומץ לומר אותה ולכן נעשה זאת במקומם: יש לנו המון מה להפסיד. החשמל שאנחנו צורכים הוא מהזולים בעולם המערבי, גם לאחר ההתייקרויות האחרונות. השירות שאנחנו מקבלים הוא מהטובים ביותר וכמוהו גם רמת האמינות, המתבטאת במספר הדקות של הפסקות חשמל בשנה. מהלך רפורמה שלא ינוהל נכון עשוי להוביל לפגיעה קשה בכל אחד מהפרמטרים האלה: תעריפי החשמל עלולים לזנק, השירות עשוי להידרדר ורמת האמינות צפויה להיפגע.

אפשר להאשים אותנו שאנחנו קונים את ההפחדות שמפיצה חברת החשמל, אבל היום אנחנו כבר למודי ניסיון כאוב מההצלחות המסחררות, במירכאות, של ממשלת ישראל ברפורמות שנעשו בסקטורים אחרים במשק. הרפורמה בחברת החשמל, כבר אמרנו, היא המורכבת והמסוכנת מכולם. במשך השנים הבינו זאת גם במדינה וההצעות לרפורמה עברו בעצמן רפורמה - ונהפכו ליותר ויותר שמרניות (ראו תרשים). אפילו באוצר מתחילים להבין את מגבלות הכוח, את התוצאות הקשות שיכולות להיות למהלך נמהר שכל תכליתו שבירת הוועד. אז למה בכלל צריך רפורמה? כי המצב הנוכחי אינו יכול להימשך לנצח. כי אי אפשר להמשיך לנהל את חברת החשמל בשיטות ניהול מלפנ י 90 שנה. כי אי אפשר להמשיך ולהערים חובות על גבי החברה הזו שהופכת לנגד עיננו לפצצת הזמן הכי גדולה במדינה. המשק חייב רפורמה בחברת החשמל, אבל הרפורמה חייבת להיעשות לאט, בזהירות ובהסכמה רחבה.

"מגמת העמסת הבעיות במשק החשמל על הציבור תימשך"

רו"ח שחר הררי, שצפה לפני שנתיים כי חובות חברת החשמל בדרך ל-100 מיליארד שקל, מסביר מדוע לאיש אין מושג מה באמת קורה במשק החשמל ומזהיר שחברת החשמל לא תשרוד ללא העלאות נוספות בתעריף.

לפני שנתיים צפה רו"ח שחר הררי בראיון ל"גלובס" כי החוב הכולל של חברת החשמל יגיע ל-100 מיליארד שקל עד סוף העשור. "התגובות שקיבלתי על התחזית הזו היו ספקניות, בלשון עדינה", אומר הררי השבוע, "אבל מאז החוב גדל בדיוק לפי המודל שהצגתי". הררי, דח"צ לשעבר ברשות החשמל, המייעץ כיום לחברות זרות שפעילות בתחום האנרגיה בישראל, סבור כי המדינה טומנת את הראש בחול בכל הקשור למצבו של משק החשמל בישראל.

- אפשר לטעון שהגידול בחובות נבע ממחסור זמני בגז?

"משק החשמל זקוק בשנים הקרובות להשקעות בהיקפים של כ-60 מיליארד שקל. המשק זקוק לפחות ל-500 מגה-ואט חדשים כל שנה. חברת החשמל נמצאת היום במצב שבו כרבע מכושר הייצור שלה, כ-3,000 מגה-ואט, מתקרב לסוף חייו ויהיה צורך בשחלוף הציוד בהשקעות עתק. צפויות הוצאות על בניית תחנות משנה, העתקת תחנות מיתוג, איתור מקרקעין והשבחתן לייעוד לתחנות, והחשוב מכול שדרוג מסיבי של כל רשת ההולכה והחלוקה וניהול הגריד".

- כיצד זה ישפיע על חברת החשמל?

"חברת החשמל לא תוכל לעמוד בכך לאור החוב העצום שלה. זהו חוב שמועמס על ציבור הצרכנים שמממן את ההחזר שלו. בשנה האחרונה רשות חשמל העלתה את התעריף לצרכן בכ-25% וזה צפוי לעלות בעוד 10% לפחות. אני מעריך שמגמת העמסת הבעיות במשק החשמל על הציבור תימשך. כדי שהחברה תוכל לעמוד בדרישות הגדולות ממנה התעריף לצרכן יצטרך להגיע לרף ה-85-90 אג' לקוט"ש לפחות למשך ארבע השנים הבאות".

הררי, שמילא בזמנו תפקיד מרכזי בגיבוש ההסדרות לעידוד כניסת יצרני חשמל פרטיים, הופתע למקרא ממצאי דוח המבקר בנושא תכנון משק החשמל, שפורסם באוקטובר האחרון. המבקר קבע כי חלוקת רישיונות ייצור חשמל ללא בקרה עלולה לגרום למשק הפסדים בהיקף 4.3-6.4 מיליארד שקל. "זה היה דוח מוזר. לא ברור על אילו נתונים מבוסס החשש הזה. אי אפשר לקבוע אם יש עודף של אמצעי ייצור והולכה במשק, כל עוד אין תוכנית אב לאומית לאנרגיה. תוכנית כזו צריכה לגזור יעדים על סמך תחזיות צריכה וביקוש בלתי תלויות ל-20-25 הבאות, בחתכים על הביקוש החזוי במגזרי התעשייה והשירותים, תחבורה, תעשייה כבדה וכו'. כל עוד אין תוכנית כזו אין לאיש תמונת מצב אמיתית בנוגע לצרכיו של משק האנרגיה".

- אז איך בכל זאת מתקבלות כאן החלטות על הכנסת יצרנים פרטיים ורפורמה בחברת החשמל?

"ההחלטות לא התבססו על מידע רלוונטי. במדינות ה-OECD יש תוכניות אב לאומיות לאנרגיה ל-25 שנה קדימה. התוכניות מתעדכנות כל 3-4 שנים וכך נמנעות הפתעות. בארץ זה קיים זה שנים בענף תשתיות התחבורה. לעובדה שאין תוכנית כזו במשק האנרגיה יש לכך השלכות כלכליות גדולות. אני יודע ששר האנרגיה ד"ר עוזי לנדאו דורש זה תקופה מהנהלת משרדו להציג בפניו תוכנית כזו".

- ומה לגבי הטענה שחולקו עודף רישיונות להקמת תחנות כוח פרטיות?

"הזמן הממוצע שלוקח להקים תחנת כוח בארץ הוא 10 שנים. אם נעבור על כל המיזמים שנמצאים כיום בקנה, נראה שכולם ללא יוצא מן הכלל נולדו בעשור שעבר וטרם סיימו את שלב ההקמה, וחלקם נעצרו לתקופה ארוכה עקב בעיות סטטוטוריות, בעיות תכנון וביורוקרטיה. למרבה הצער יש גורמים בממשלה שממשיכים לספור רישיונות מותנים כאילו מדובר באמצעי ייצור חשמל שקמים מחר בבוקר, ובכך הם מטעים את מקבלי ההחלטות".

 כיצד ההצעות לרפורמה בחברת החשמל נעשו יותר שמרניות

 מחיר החשמל בישראל ביחס לעולם

 רפורמה