הפער בין הרשויות המקומיות גדל ומגפת הקורונה רק תחריף אותו

מגפת הקורונה חשפה את חולשות מבנה הממשל המקומי בישראל. מצד אחד רשויות מקומיות "אדומות", שמתקשות להתמודד עם המגפה, ומצד שני ממשל מרכזי שמחזיק בידיו את כל הסמכויות, אך מתקשה לפעול בשל אילוצים פוליטיים ואחרים. החולשות האלה מתוארות גם בדוח נרחב על מדינת ישראל, שפרסם בחודש שעבר ארגון המדינות המפותחות (OECD). על-פי הדוח, בעיות מבניות במבנה הממשל ובחלוקת ההכנסות הביאו לפערים הולכים וגדלים בין רשויות מקומיות עשירות ועניות, בין מרכז לפריפריה ובין רשויות בעלות אוכלוסייה חרדית וערבית לרשויות בעלות אוכלוסיה "כללית".

על-רקע זה מפרסם מכון המחקר האמריקאי ראנד נייר עמדה, המציע לכונן בישראל רובד ביניים ממשלי חדש: 10-15 רשויות-על אזוריות. רשות העל האזורית תהיה מורכבת מנציגי הרשויות המקומיות שבשטחה, שישתפו פעולה ביניהם בתחומים כמו חינוך, רווחה, בריאות ותשתיות.

הרעיון הבסיסי אומר שחלוקה כזו תבטיח צמצום פערים והפניית משאבים לפי הצרכים. מועצה אזורית למשל, שיש לה מעט תושבים אבל הרבה הכנסות מארנונה עסקית, תוכל לסייע לשכנתה - יישוב עירוני צפוף שיש לו צרכים סוציאליים מרובים. מה יוצא מכל זה למועצה האזורית תשאלו? יתרון לגודל בזכות ההצטרפות לשכנים, תקציבים נוספים מהממשל המרכזי.

מחקר ראשון בנושא פנים ישראלי

את נייר העמדה של מכון ראנד כתב צוות ישראלי-אמריקאי, בראשות אמיר לוי וטל וולפסון. בעבודה שהחלה בשנת 2018 השתתפו הממונה על התקציבים לשעבר אמיר לוי (שהיה אז בשנת צינון), וחוקרים ישראלים ואמריקאים. זהו אחד הפרויקטים הראשונים של מכון המחקר היוקרתי בנושא ישראלי פנימי, והוא נעשה הודות לתכנית ללימודי ישראל שהופעלה במכון לאחרונה.

בשיחה עם "גלובס" מציינים כותבי המחקר, כי השיח הציבורי בישראל עוסק כמעט אך ורק בתפקוד הממשלה, במדיניותה ויותר מכך במחדליה. בפועל, התפקיד שממלא השלטון המקומי בחיי האזרח הרבה יותר משמעותי מהעיסוק הציבורי והתקשורתי בו. כך למשל בתקציב החינוך או בתחום שירותי הרווחה, הרשות המקומית היא השחקן הדומיננטי והכתובת העיקרית.

אלא שעל-פי נייר העמדה של ראנד, הרשויות בישראל סובלות מחולשות מבניות. "ישראל נבנתה עקום", אמר ל"גלובס" אחד מכותבי המחקר, "יש לך ערים חזקות במרכז. יש מועצות אזוריות בפריפריה, שנוצרו בימי מפא"י, ואתה רואה שרשויות באשכולות 7-10 מקבלות הכנסות גבוהות פי 3 מרשויות באשכול 1-3. הפער הזה צומח משנה לשנה ומדור לדור".

הבעיה כבר מוכרת: מבנה הארנונה המעוות מייצר הכנסות נמוכות מאד לרשויות שאין להן נוכחות של תעשייה משרדים או מלונאות. המודל הבעייתי הזה מנציח את עצמו משום שעסקים גדולים נמנעים מלהגיע לרשויות עניות, שאין להן תשתית מפותחות ואזורי תעשייה מפותחים.

בעיה נוספת היא גודלן הקטן של הרשויות בשטח ובתושבים. רשות ממוצעת בישראל מונה רק 43,200 תושבים ורשות ערבית ממוצעת רק 14,400. בשטח ישראל כולה יש לא פחות מ-425 רשויות מקומיות.

"משמעות אדירה לגודל ולמיקום"

"יש משמעות אדירה ליתרון לגודל ומיקום" אומר ל"גלובס" אחד מכותבי המחקר, "אם אתה יכול להביא ארנונה עסקית זה מאוד משנה. מועצה אזורית, כמו רמת נגב, מגיעה להכנסות של 6,000 שקל לתושב, לעומת דימונה עם אלף שקל ואופקים עם 700 שקל. אז ח'ורה לא יכולה להקים בית ספר למדעים כי היא קטנה וחלשה. וגם דימונה לא. אבל אם יהיה לך במחוז אחד גם את באר שבע וגם את רמת נגב - פתאום יש לך משאבים בשביל להקים בית ספר למדעים. פתאום הבדואים ותושבי העיר באר שבע וחברי הקיבוצים של רמת נגב באים ביחד אל הממשלה. זה כבר לא הדרישות של הבדואים מהממשלה, אלה הדרישות של הדרום מהממשלה".

בנוסף לדרום, ממליצים בראנד על הקמת רשויות-על באזורים נוספים. מודיעין למשל עם מודיעין עלית החרדית ויישובים שסביבה, או ירושלים ויישובי הלווין שלה.

דוגמה לתחום שבו המבנה הנוכחי של השלטון המקומי מעכב את הפיתוח הוא התחבורה. קידום הסטטוטוריקה של רשת קווי הרכבת הקלה בגוש דן ארך 26 שנה. הסיבה המרכזית לכך, על-פי כותבי הנייר, היא הפיצול של התוכנית על-פני עיריות ורשויות שונות.

"אפשר יהיה לקדם תוכניות כמו המטרו במהירות הרבה יותר גדולה, כשבמקום לתאם כל פגישה בין 14 מהנדסי עיר, תהיה רשות אזורית אחת עם מהנדס אחד ויו"ר וועדת המכרזית של המחוז. אנחנו מדברים על זה שוועדת התכנון מחוז דרום, שהיא היום של משרד הפנים - הופכת להיות וועדה של הרשות העל-האזורית. הרשות הזו היא רשות התחבורה והיא מנהלת את הרווחה, היא ממסה את הרשויות לפי מודל ארנונה שיוסכם ביניהן והיא מקצה חלק מהמשאבים של רמת נגב לדימונה ורהט".

לכותבי נייר העמדה של ראנד ברור שהיישום של ההצעה שלהם יחייב גב פוליטי חזק, שיידע לקדם מהלך שיתפרש כפוגע בסמכויות הממשלה הריכוזית ובא במידה מסויימת על-חשבון הרשויות החזקות.

בהקשר הזה מציינים החוקרים כי הרעיון הבסיסי הוצג בעבר לראש הממשלה בנימין נתניהו במסגרת הצעות האוצר לרפורמות - והוא הביע תמיכה עקרונית ברעיון. במציאות הפוליטית הנוכחית תולים חוקרי ראנד תקוות בשר הפנים אריה דרעי, אך מודים כי היוזמה לא תצא אל הפועל ללא ברכתם של נתניהו וראש הממשלה חלופי בני גנץ ושיתוף פעולה הדוק של שר האוצר ישראל כ"ץ.

הפערים בין הרשויות המקומיות

"הפערים בין עיריות ורשויות מקומיות בישראל הם בין הגדולים ביותר בין מדינות המפותחות, וצפויים לגדול עוד יותר כתוצאה ממגפת הקורונה שפוגעת קשות ביישובים חרדיים". ארגון המדינות המפותחות OECD בחר להקדיש פרק נרחב לשלטון המקומי בדוח המפורט שהוא מפרסם אחת לשנתיים על מדינת ישראל.

למרות היותה אחת המדינות הקטנות ביותר בין המדינות המפותחות בעולם, ישראל מאופיינת בפערים סוציו-אקונומיים משמעותיים שיש להם ביטוי ברור במרחב. קבוצות אתניות ודתיות בפריפריה אינן נהנות מפריחת ההייטק במרכז. התוצאה היא מיעוט אפשרויות תעסוקה בפריפריה לצד מחסור בכוח אדם מיומן במרכז.

בארגון מציינים כי מתחת לממשלה קיים בישראל רק רובד שלטוני אחד, השלטון המקומי, המורכב מ-257 רשויות מקומיות (עיריות, מועצות אזוריות, מועצות מקומיות וכו'). "השכר החודשי הממוצע ברשות העשירה ביותר גבוה כמעט פי ארבעה מהשכר ברשות הענייה ביותר - מדובר באחד הפערים הגדולים ביותר במדינות המפותחות. המשמעות היא שלא כל האזורים בישראל הרוויחו מהצמיחה שהייתה עד למשבר" נכתב בדוח.

מה שמדאיג עוד יותר מהפער עצמו היא המגמה: על-פי הניתוח ההשוואתי שערכו חוקרי ה-OECD פער ההכנסה בין העשירון העליון והעשירון התחתון של הרשויות המקומיות בישראל גדל בין השנים 2006 עד 2016 בשיעור של מעל 5% לשנה בממוצע - הקצב המהיר ביותר, לדבריהם, בין המדינות המפותחות.

בשורה התחתונה מציינים כותבי הדוח, כי הפערים פוגעים בשוויון ההזדמנויות בחברה הישראלית מה שפוגע בסיכוייהם של ילדים שגדלו באזורים חלשים מבחינה סוציו-אקונומית, להגיע למשרות השכר גבוה יותר.

"ישראל זקוקה נואשות לצמיחה כלכלית מכלילה כדי לייצר שוויון הזדמנויות לכל ילד לא משנה היכן נולד. מאחר ואי-השוויון בישראל הוא רב ממדי יש צורך שמדיניות שחוצה את הרובד הממשלתי ומביאה לידי את החוזקות של הפריפריה". ברמה הממשלתית הדוח מציע שיפור בשירותי התחבורה הציבורית בכל הארץ, דיור בר-השגה ותכנון עירוני איכותי והבטחת האפשרות לחינוך איכותי בכל רשות מקומית.

ההמלצות של ה-OECD לשינויים מבניים לרפורמה בשלטון המקומי הן במספר תחומים. ראשית, הארגון ממליץ על שינויים במבנה הארנונה באופן שיבטל את העדיפות שיש היום לארנונה עסקית. "יש להפחית את שיעור הארנונה שלא למגורים ולהעלות את שיעור הארנונה למגורים באמצעות מערכת מס שמבוססת על ערך כלכלי". המלצות נוספות הכלולות בדוח הן קידום רישום בטאבו של נכסים ברשויות ערביות, הרחבת אפשרויות דיור בר-השגה גם למרכז ושיפור איכות מערכת החינוך באזורי הפריפריה.

"מודל אזורי הוא ימות המשיח"

ההצלחות המקומיות של טל אוחנה מירוחם, של ראשי רשויות בחברה הערבית ושל אחרים במאבק מול התפרצויות קורונה ביישוביהם, ממלאות את סיגל מורן, גאווה. מורן שעמדה בראש המועצה האזורית בני שמעון בין השנים 2009 עד 2018, משוכנעת שניתן היה לעשות הרבה יותר אילו היה בישראל היום מודל אזורי, של רשות-על שמרכזת בידיה את המשאבים של כמה רשויות מקומיות ביחד.

"תאר לעצמך שהייתה התארגנות אזורית היום למאבק בקורונה", היא אומרת בשיחה עם "גלובס", "במקום שכל רשות מקומית תתמודד עם הקורונה במשאביה הדלים, הייתה התארגנות אזורית של מספר רשויות, אדומות ירוקות וצהובות ביחד, שמרכזות משאבים. התארגנות כזו הייתה יכולת לבצע מערך של חקירות אפידמיולוגיות, או להציע פתרונות התעסוקה למובטלים ברמה אחרת לגמרי ממה שיכולה לעשות רשות מקומית בודדה".

לפני שמונה שנים הובילה מורן את מועצת בני שמעון, שבראשה עמדה, להצטרף לאחד מחמשת האשכולות הראשונים של יישובים בפריפריה, בצפון ובדרום. הרעיון נולד לדבריה כלקח מהניסיון הכושל של איחוד רשויות. "הלקח המרכזי היה שכל התארגנות של מספר רשויות חייבת להיות על בסיס וולנטרי", אומרת מורן, "ולכן האשכולות מבוססים מצד אחד 'גזרים' או תקציבים שמשרד הפנים מציע ומצד שני על האפשרות להביא לחיסכון בעלויות - אם כמה רשויות יפנו ביחד את האשפה זה יעלה לכל רשות פחות".

מה שהתחיל כמערך משותף לפינוי אשפה התרחב לאחר מכן לתחומים נוספים, כמו וטרינריה. עבור רהט, למשל, האשכול הביא לשיפור אדיר ברמת החיים מבחינת פינוי אשפה ווטרינריה - שירותים שכמעט לא היו קיימים ברשות קודם. כיום חברות ברשות תשע רשויות, המונות יחדיו כ-200 אלף תושבים כולל שתי רשויות בדואיות.

מספר האשכולות ברחבי הארץ כבר מגיע ל-11. התהליך המרכזי היה בניית אמון בין הרשויות מספרת מורן. "התרחבנו לתעסוקה לגיל השלישי לחינוך ולרווחה. איגום המשאבים הזה של כמה רשויות מסוגל להציע בפתרונות ברמה אחרת לנושאים, כמו חינוך מיוחד מצד אחד או לחינוך למחוננים מצד שני. גם משרדי הממשלה הבינו את היתרונות של המודל הזה - משרד להגנת הסביבה למשל מחלק היום תקציבים מיוחדים לאשכולות".

מורן, כיום מנכ"לית ברנקו-ווייס, אומרת שהיא "מאוד מאמינה בתפיסה של האזוריות מכל היבט שהוא. אתה מעלה לרמה האזורית את כל הנושאים שיש בהם יתרון לגודל. תאר לעצמך שהייתה התארגנות אזורית היום למאבק בקורונה. התארגנות אזורית הייתה יכולה לבצע את החקירות האפידמיולוגיות, את פתרונות התעסוקה למובטלים".

את המודל האזורי בנוסח הצעת ראנד מכנה מורן "ימות המשיח". לדבריה "החזון הגדול הוא לקחת את המודל הזה שלב אחד קדימה ולחזק את האזוריות, תוך שינוי המודל השלטוני בישראל. אם הממשלה תוריד סמכויות לאזור, אז באמת יגיעו ימות המשיח. אם האזור יקבל למשל סמכויות לתכנון אז במקום שה'ילידים' יציגו לממשלה את הבקשות, האזור ייקח אחריות על התכנון. זה יכול להתפתח לתפיסה אזורית של יצירת כלכלה משותפת אזורית של פיתוח משותף של מרכזי תעסוקה אזוריים - אפשר לעוף עם זה מאוד רחוק".

כמה זה ריאלי?
"משרד הפנים מוביל את זה ואני חייבת לומר שגם לשר (אריה דרעי) יש חזון. הוא מבין שאיחוד רשויות לא יהיה אבל הוא חושב שהמהלך הזה יכול בסופו של דבר לתת לנו הרבה יותר. מנסים להדביק על זה, כמו על כל דבר את התווית של 'השתלטות חרדים'. שטויות. זה מהלך נטו מקצועי".