מבקר המדינה: המשרד להגנת הסביבה לא נערך להטלת פיקדון על בקבוקי משקה גדולים

לפי מבקר המדינה, ישראל היא שיאנית בייצור פסולת, אך לא הקימה תשתיות מיחזור ראויות ולא עודדה את הציבור למחזר • אף שהמשרד להגנת הסביבה החיל לאחרונה את חוק הפיקדון גם על בקבוקים גדולים, המבקר לא חוסך בביקורת על התנהלותו לאורך השנים

מיחזורית / צילום אלדר בן שושן
מיחזורית / צילום אלדר בן שושן

חודשים ספורים לאחר שהחליטה השרה להגנת הסביבה גילה גמליאל להחיל את חוק הפיקדון על בקבוקי משקה גדולים, מבקר המדינה מפרסם דוח חמור הנוגע להתנהלות משרדה בשנים שקדמו להחלטה. דוח המבקר מעיד על כשלים וקשיים משמעותיים במערכי איסוף בקבוקי המשקה הגדולים, נטולי הפיקדון, הנסמכים על מיחזור וולונטרי וחילוץ בקבוקים בתחנות מיון הפסולת.

כדי להתמודד עם זיהום המרחב הציבורי ובניסיון להקטין את נפח הפסולת המוטמנת ולעודד מיחזור, הטיל המחוקק על היצרנים את האחריות לאיסוף ולמיחזור מכלי המשקה תוך הפעלת מנגנון פיקדון.

בחוק הוחלט שלא לגבות פיקדון על בקבוקי משקה גדולים, אך נותר בו פתח: אם ייאספו פחות מ-55% ממכלי המשקה הגדולים ששווקו בשנה מסוימת, יוטל פיקדון. עוד נקבע, שאם שיעור האיסוף קטן מ-55% אך גדול מ-47%, רשאי השר להגנת הסביבה לדחות בצו את מועד התחולה של הוראות החוק.

לפי מבקר המדינה, שיעורי האיסוף הקבועים בחוק לא הושגו בשנים 2016 ו-2017 (43% ו-54%, בהתאמה), אך בכל זאת לא הוטל פיקדון על הבקבוקים הגדולים.

לפי המבקר גם בהשוואה עולמית המצב בישראל לא טוב. במדינות אירופה שבהן מוטל פיקדון על מכלי משקה, שיעורי האיסוף עומדים על 97%-80% בשנים האחרונות, ואילו בישראל יעד המיחזור שנקבע בחוק הפיקדון למכלי המשקה הגדולים (90% מהאיסוף המוכר) לא הושג. שיעור איסוף הבקבוקים בישראל נמוך בכ-40%-23% מאשר במדינות בהן יש חוק מקביל באירופה.

בנוסף לפי המבקר, בישראל נעשה שימוש מזערי בטכנולוגיות מתקדמות המאפשרות לייעל את תהליך האיסוף והחזרת דמי הפיקדון, דוגמת מכונות אוטומטיות.

האם כלובי הבקבוקים ברחוב הם אפקטיביים?

איסוף מכלי משקה גדולים מתבצע באמצעות פינוי כ-23 אלף מיחזוריות במרחבים העירוניים או באמצעות חילוץ מזרם הפסולת בתחנות המעבר. מרבית מכלי המשקה לא נאספים באמצעות המיחזוריות, אלא מחולצים מתחנות מיון האשפה.

לפי נתוני המבקר, השתתפות הציבור באיסוף מכלי משקה גדולים באמצעות המיחזוריות ירדה מ-41% בשנים 2016 ו-2017 ל-33% ב-2019. לעומת זאת, הנטל על הרשויות בטיפול באותם בקבוקים, דווקא גדל ב-5% בין 2016 ל-2019.

נתוני האיסוף בתחנות המיון, מחושבים כחלק מנתון האיסוף הכללי למרות שלא מדובר בפסולת שהופרדה במקור. זאת מכיוון שחוק הפיקדון מאפשר זאת, ולא תוקן על ידי המשרד להגנת הסביבה למרות הפערים שהוא יוצר בפועל.

"חשש כי מכלים שנאספו ולא מוחזרו, הועברו להטמנה"

לפי מבקר המדינה, גם יעד המיחזור שנקבע בחוק הפיקדון למכלי המשקה הגדולים (90% מהאיסוף המוכר) לא הושג בשנים 2016 ו-2017: 57% ו-46% מכלל המכלים הגדולים שנאספו בשנים 2016 ו-2017 על ידי חברות האיסוף לא הוכרו לעניין המיחזור על פי חוק הפיקדון. לפי המבקר, "עולה חשש כי מכלים שנאספו ולא מוחזרו, הועברו להטמנה".

חברות האיסוף ייצאו חלק ניכר מהמכלים למיחזור בחו"ל, עד אשר הוחלט להכיר בשימוש בחומרי הפלסטיק במתקני השבת אנרגיה בישראל. לפי הדוח, בשנים 2016-2017 מיחזור המכלים של אחת החברות נעשה כולו באמצעות יצוא, כ-95% ממנו למדינות שאינן חברות ב-OECD (בהן ייתכן כי ישנה רגולציה סביבתית חלשה), ואילו אין בדוחות הבקרה מידע על יעד היצוא של מכלי המשקה שאספה חברת האיסוף הנוספת (המבקר אינו נוקב בשמות החברות).

המבקר ממליץ למשרד להגנת הסביבה לעודד את החברות להעביר את החומרים למיחזור ולא להשבת אנרגיה, שכן זוהי פרקטיקה שאיננה נחשבת מיחזור במדינות רבות אך בישראל הוכרה על ידי המשרד להגנת הסביבה, והיוותה 64% מהמיחזור המוכר ב-2017.

יתר על כן, זוהי הפרקטיקה הנמצאת במדרג הטיפול הנמוך ביותר סביבתית למעט הטמנת הפסולת.

ישראל היא שיאנית פסולת, במשרד להגנת הסביבה לא מעודדים למחזר

מדינת ישראל, ככלל, איננה מצטיינת בטיפול בפסולת, ומעבירה את רובה (76%) להטמנה. בתוך כך, ברבות השנים, פסולת הפלסטיק הפכה למטרד סביבתי משמעותי.

ישראל היא שיאנית פסולת: משקל הפסולת לנפש בישראל בשנת 2018 היה גבוה בכ-29% מהממוצע במדינות ה-OECD, ובכ-37% מהממוצע במדינות ה-OECD האירופיות.

למרות שניתוח נתוני הפסולת והתמ"ג לנפש במדינות ה-OECD מעלה מתאם חיובי בין התמ"ג לנפש לבין הפסולת הביתית לנפש, בישראל מתקיים מצב הפוך; אף שבשנת 2017 היה התמ"ג לנפש בישראל נמוך מהממוצע ב-OECD בכ-12% ומהממוצע במדינות ה-OECD האירופיות בכ-9%, משקל הפסולת לנפש היה גבוה בשיעורים ניכרים.

למרות שישראל היא שיאנית בייצור פסולת לנפש, היא לא מיהרה לאורך השנים לדאוג לתשתיות מיחזור, כאשר שיעור המיחזור בישראל נמוך ביחס לשיעור המיחזור במדינות ה-OECD.

בשנת 2018 במדינות ה-OECD מוחזרו 26% מהפסולת הביתית, לעומת 7% בישראל. במדינות ה-OECD ניכרת עלייה הדרגתית בשיעורי המיחזור בין השנים 2013-2018, ואילו בישראל לא חלה עלייה בשיעור המיחזור, והיא נותרה שיאנית הטמנה.

אך במשרד להגנת הסביבה, לא פעלו לעודד את הציבור למחזר את בקבוקי הפלסטיק. בתוכנית הפעולה של המשרד נקבע כי על היצרנים והיבואנים להשקיע בשנים 2010 - 2013 סכום של לפחות 16 מיליון שקל בפעילויות חינוך והסברה להעלאת המודעות הציבורית למיחזור מכלי משקה ולניקיון רשות הרבים.

למרות שהשר להגנת הסביבה בארבע השנים שקדמו לגילה גמליאל, זאב אלקין, התנגד להרחבת חוק הפיקדון, משרדו לא עשה דבר כדי לעודד את הציבור למחזר.

לפי מבקר המדינה, "המשרד להגנ"ס לא ערך בשנים 2015-2020 פעולות הסברה לציבור בנוגע לאיסוף ולמיחזור של מכלי משקה בכלל ולעידוד מימוש הזכות לקבלת החזר הפיקדון בפרט". יתר על כן, לא הוכנה במשרד להגנ"ס תוכנית עבודה שנתית לניקיון רשות הרבים שתמומן על ידי היצרנים והיבואנים.

המודעות הציבורית לעניין המיחזור מתחלקת היטב לפי שכבות סוציו-אקונומיות: ברשויות מקומיות בעלות דירוג חברתי-כלכלי גבוה של 8 ומעלה נאספו בשנת 2017 מהמיחזוריות כ-31 מכלי משקה לנפש (141% מהממוצע), ואילו ברשויות מקומיות בדירוג חברתי-כלכלי 3 ומטה נאספו כ-8 מכלים לנפש (36% מהממוצע).

בחמש ערים שאוכלוסייתן עלתה בשנת 2017 על 50 אלף איש לא היה כלל איסוף מכלים מהמיחזוריות. שתיים מהן מתאפיינות באוכלוסייה ערבית (אום אל-פחם ורהט), ושתיים אחרות מתאפיינות באוכלוסייה חרדית (בני ברק וביתר עילית).

בזמן שהאיסוף אינו אפקטיבי כלל בחלק מהרשויות, במשרד להגנת הסביבה כלל לא יודעים כיצד מפוזרות המיחזוריות. המשרד להגנת לא קבע כללי דיווח לגבי פריסת המיחזוריות שנוספו מאז שנת 2010, ומאז אין לו מידע בעניין.

איסוף נתונים לקוי, במשרד לא נערכו להטיל פיקדון

למרות שהשרה להגנת הסביבה גילה גמליאל החליטה לשנות את ההחלטה של קודמה בתפקיד ולהחיל את חוק הפיקדון על בקבוקים גדולים, מבקר המדינה לא חוסך בביקורת כלפי התנהלות משרדה בשנים שקדמו לכהונתה.

לאורך השנים, המשרד להגנ"ס כלל לא נערך ליישום הוראות החוק בעניין החלת הפיקדון, זאת למרות המנגנון הקבוע בחוק. נזכיר כי המשרד לא נערך ליישום החוק, גם כאשר הוא עצמו טען שהחברות לא עומדות ביעדי האיסוף שנקבעו בחוק.

התנהלות המשרד בנושא איסוף הנתונים ובדיקתם אף היא מעלה קשיים. בספטמבר 2020 טרם סיכם המשרד את נתוני האיסוף המאושרים לשנת 2018. יתר על כן, המשרד להגנת הסביבה מסתמך על נתוני האיסוף של החברות, וכלל לא קבע אומדנים מוסדרים לביצוע בדיקות וקביעת אומדנים. כל חברת איסוף מדווחת על אומדנים משלה, כאשר בנתוני הדיווח לעיתים נכלל גם משקל של פסולת נוספת שאיננה רק משקל הפלסטיק של הבקבוקים.

לשם חישוב איסוף הבקבוקים לצורך הדיווח על מספר המכלים הגדולים שנאספו, הבקבוקים נשקלים, ומשקלם הכולל מומר למספר היחידות. המשרד להגנת הסביבה נעזר ברואי החשבון לביצוע בקרה, באמצעות איסוף הדיווחים ואימותם ע"י בדיקת אסמכתאות שונות כגון תעודות משלוח, תעודות שקילה ורשימוני ייצוא.

במהלך בקרה שקיימו רואי החשבון על דיווחי חברות האיסוף לשנת 2016 - השנה אשר בגינה החליטה השרה גמליאל להחיל את חוק הפיקדון בגין אי עמידה ביעדים בעוד שהחברות עתרו לאחרונה לבג"ץ - נדרשו החברות להציג אסמכתאות התומכות בדיווחיהן.

חלק מהיצרנים והיבואנים האוספים מכלים גדולים טענו כי לא היו בידיהם האסמכתאות המבוקשות, ואכן - בנוהל הדיווח של המשרד להגנ"ס כלל אין הנחיות ליצרנים וליבואנים שמחייבות שמירה של האסמכתאות האמורות.

כך, בבדיקת הנתונים במשרד בסוף השנה, עולים פערים. למשל, האומדנים לשנת 2017 הביאו לפער של כ-7.6%. נציין כי הליקויים באיסוף ובדיקת הנתונים הנדרשים לשם יישום החוק, הופכים למושא מחלוקת בין המשרד להגנת הסביבה ובין החברות, ואף הובילו להתנהלות משפטית, שבה קיבל בית המשפט באופן חלקי את טענות החברות. 

תגובות: "סיום עיוות בן 20 שנה" 

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר בתגובה כי "בעקבות ההחלטה ההיסטורית של השרה להגנת הסביבה גילה גמליאל - חוק הפיקדון על מכלי משקה גדולים יכנס לתוקפו בסוף השנה הנוכחית. ההחלטה תביא לצדק סביבתי וכלכלי, כך שהציבור ירוויח וחברות המשקאות המזהמות יצטרכו לשלם.

"בעקבות החלטת השרה שהתקבלה טרם פרסום דוח המבקר, רוב ההמלצות בו מתייתרות. החלת הפיקדון על מכלי משקה גדולים הביאה לסיום עיוות בן 20 שנה של כפל רגולציה באופן מלאכותי על מכלי משקה קטנים וגדולים.

"משום כך, ההמלצות המופיעות בדוח בנושא זה הן התפרצות לדלת פתוחה, שכן בהנחיית השרה גמליאל המשרד כבר פועל באופן זה טרם פרסום הדוח".

ארגון "אדם טבע ודין", שעתר לבג"ץ בדרישה להחיל את חוק הפיקדון על בקבוקי משקה גדולים, מסר בתגובה: "אנחנו מתריעים כבר שנים רבות על הכשלים שבישום החוק, כמו גם על החובה להרחיב את הפיקדון על מכלי המשקה הגדולים. הנתונים שבדוח מוכיחים כי רק שיטת הפיקדון מאפשרת להגיע לשיעורי איסוף משמעותיים, ועל כן שיטה זו, בשילוב עם טכנולוגיות מתקדמות - כמו מכונות אוטומטיות לאיסוף מכלי המשקה - צפויה להוביל לשינוי משמעותי בהירתמות הציבור ליעד החשוב של איסוף מכלי המשקה וטיפול סביבתי בהם. הטיפול בפסולת הפלסטיק החד-פעמי הוא צעד חשוב במאבק להפחתת ייצור הפוסלת ולטיפול סביבתי בה, זאת במיוחד בשים לב לעובדה שבישראל מייצרים יותר פסולת, ממחזרים פחות ומטמינים יותר".

מ"צלול" נמסר בתגובה: "אנו מקווים שבמשרד להגנת הסביבה ימצאו לנכון לפחות להעביר את העותקים המודפסים של דוח המבקר למיחזור, כי הדוחות הקודמים לא זכו אף לזה. 20 שנה עברו מאז נחקק חוק הפיקדון, וגורמים פוליטיים לצד יצרני המשקאות, בלמו את הרחבתו לכלל מכלי המשקה. במשך שנים אלה הוטמנה באדמה רוב פסולת הפלסטיק המזהמת הנמכרת בישראל. זהו כישלון מהדהד המעיד על המשך התעלמות הממשלה ממשבר האקלים המתרחש לנגד עינינו. סכומי עתק נגבים מהציבור עבור דמי הפיקדון, והציבור בישראל לא מקבל דבר בתמורה לכך.

"ההחלטה להרחיב משנה הבאה את דמי הפיקדון גם למכלים גדולים היא צעד מבורך, למרות שהוא בא באיחור עצום, אך גם הוא לא יהיה בעל משמעות כל עוד לא יופעל בישראל מערך מיחזור אמיתי של הפלסטיק, יוגדרו יעדי איסוף משמעותיים, יוטלו קנסות על אי עמידה ביעדים, ויתקיים מערך הסברה קבוע המגייס את הציבור לצורך במיחזור הפלסטיק".

צרו איתנו קשר *5988