קרוב לטריליון שקל: החוב הממשלתי זינק ב-20% בשנה האחרונה

תמונת המצב של החוב הממשלתי נחשפת במלואה במסגרת הדוח השנתי שמפרסמת היחידה לניהול החוב במשרד האוצר • לפי הדוח, ב-2020 זינק החוב הממשלתי ועמד על כ-984 מיליארד שקל • יחס החוב תוצר זינק לרמה של כ-72.4% - רמה שמחזירה את ישראל עשור אחורה

שר האוצר ישראל כ"ץ / צילום: אמיל סלמן, "הארץ"
שר האוצר ישראל כ"ץ / צילום: אמיל סלמן, "הארץ"

בסוף 2020, "שנת הקורונה", הגיע החוב הממשלתי לכטריליון שקל, מתוכם כ-551 מיליארד שקל חוב מקומי סחיר, כ-272 מיליארד שקל חוב מקומי לא סחיר ועוד כ-161 מיליארד שקל במט"ח.

המדיניות הפיסקאלית כתגובה למשבר הקורונה (דמי האבטלה הנרחבים, המענקים לעצמאים ולעסקים קטנים, העמדת אשראי וערבויות מדינה, דחיית תשלומי מסים, מתן מענקים לכלל אזרחי המדינה ועוד) הובילה לגידול משמעותי בצד הוצאות הממשלה, לצד ירידה בהכנסות (בייחוד בראשית המשבר), וכתוצאה מכך צורכי המימון עלו משמעותית. הדבר הוביל להרחבת היקף גיוסי ההון ולעליית יחס החוב הציבורי לתוצר בשנת 2020 בכ-12.4%, לרמה של כ-72.4% בסוף השנה.

מדובר ברמה שמחזירה את ישראל עשור אחורה. זאת, לאחר שבעשור האחרון נרשמה מגמה עקבית של הורדת יחס החוב תוצר בישראל. הפעם האחרונה שבה יחס החוב תוצר הציבורי עבר את ה-70% הייתה ב-2010 (70.9%) ומאז הלך וירד ב-11%, עד לרמה של 60% בשנת 2019 (יחס חוב תוצר ממשלתי עמד על 58.5% באותה שנה).

תמונת המצב של החוב הממשלתי והזינוק ביחס חוב תוצר נחשפת היום במלואה במסגרת הדוח השנתי שמפרסמת היחידה לניהול החוב הממשלתי באגף החשב הכללי במשרד האוצר.

על פי הדוח, בשנת 2020 גדל החוב הממשלתי בכ-20% ועמד על כ-984 מיליארד שקל, לעומת 823 מיליארד שקל בשנת 2019. "עיקר ההסבר לגידול הנומינלי בחוב הממשלתי מקורו בגיוס נטו חיובי לאור צורכי המימון הגבוהים של הממשלה", צוין בדוח.

באשר לעלייה ביחס החוב תוצר לא מדובר בעלייה חריגה ביחס למדינות אחרות ואף מתונה מההערכות המוקדמות. זאת, נקבע, "בהשפעת נקודת הפתיחה הטובה של ישראל, ירידה נמוכה מהתחזיות המוקדמות בתוצר, אינפלציה שלילית וכן ייסוף משמעותי של השקל".

בהשוואה למדינות מסוימות העלייה ביחס החוב לתמ"ג בישראל אף נחשבת מתונה יחסית, כאשר ביפן למשל נרשמה עלייה של 28.2%, בספרד 27.5%, באיטליה 27%, בקנדה -26%, בבריטניה 22.6%, בארה"ב 22.5% ובמדינות ה-G20 נרשמה עליה של 21.8%.

גיוס שיא של 265 מיליארד שקל

עוד צוין בדוח, כי העלייה החדה בצורכי המימון הובילה להגדלת היקף הגיוס בשוק המקומי הסחיר, כמקור עיקרי לגיוסי החוב לצורך מימון הגירעון. "לשם שמירה על יציבות השוק על רקע אי הוודאות ששררה עם פרוץ המשבר, הגדלת היקף ההנפקות נעשתה באופן הדרגתי תוך התאמת היקף הגיוס לצורכי המימון המשתנים ובחינת צורכי השוק במקביל", נכתב בדוח.

עוד עולה מדוח החשכ"ל, כי בשנת 2020 נרשם גיוס שיא של 265 מיליארד שקל - יותר מפי שניים משנה רגילה. באפיק המקומי הסחיר גויס סכום של כ-165 מיליארד שקל, באפיק המקומי הלא סחיר סכום של כ-26 מיליארד שקל ובאפיק החיצוני (גיוסי מט"ח) גויס סכום של כ-74 מיליארד שקל.

חלקו של החוב השיקלי עלה מ-52% ל-56%, חלקו של החוב הצמוד ירד מ-38% ל-36% ובעיקר נרשמה עלייה חדה בחוב במט"ח מ-110 מיליארד שקל (13% מכלל החוב) ל-160.7 מיליארד שקל ( 16%).

הגיוס בחו"ל היווה כ-28% מכלל הגיוסים בשנת 2020, לעומת 13% בשנת 2019, מה שמייקר משמעותית את עלויות המימון השוטפות של החוב.

ברקע כידוע נרשמה עלייה חדשה בגירעון הממשלתי, שהגיע לרמות של מעל 12% וכאשר אין תקציב וכשהממשלה מתנהלת בתקציב המשכי (אחד חלקי 12).

משימה מאתגרת לחשכ"ל - שבוצעה בהצלחה

למרות המצב, נדמה שהדוח חושף יותר מכל כי ניהול החוב והגיוסים נעשה באחריות. כלל הגיוסים נעשו מבלי שנרשמה עלייה בהוצאות הריבית ביחס לתמ"ג (ב-2019 הוצאות ריבית היו 2.71% וב-2020 2.74% תמ"ג), האוצר לא הגדיל את משקלו של החוב הקצר (עד שנה) מתוך כלל החוב והוא עומד על 8% בדומה ל-2019 ואין עלייה בסיכון "גלגול" של החוב. בנוסף, כידוע, הדירוד של ישראל נותר גבוה.

לדברי אלכס זבז'ינסקי, כלכלן ראשי של מיטב דש, "המשימה של החשב הכללי בשנה האחרונה הייתה מאוד מאתגרת. הוא נדרש לגייס חוב בגובה יותר מכפול מההנפקות הרגילות שלו בשנים הקודמות תוך מזעור עלויות ושמירה על סיכון נמוך של החוב.

"בסופו של דבר הוא השלים את המשימה בהצלחה. החשב הכללי הצליח לא להגדיל תשלומי הריבית ביחס לתמ"ג וגם הצליח להנפיק חוב לטווח ארוך, מה שמקטין סיכון במקרא של שינוי פתאומי לרעה בשווקים. כמובן שהמוניטין שצברה ישראל בשני העשורים האחרונים במהלכם יחס החוב לתמ"ג בישראל ירד בעקביות סייע לחשכ"ל בשנת משבר הקורונה".

אולם, מסביר זבז'ינסקי, אם ישראל תמשיך להתנהל ללא תקציב, ההשלכות השליליות יגיעו. "ישראל מתנהלת בלי תקציב כבר שנתיים, ללא יעדים להקטנת החוב ושמירה על משמעת פיסקאלית. אם הממשלה לא תטפל בנושאים אלה בהקדם היחס כלפי ישראל גם של המשקיעים וגם של חברות הדירוג עלול להשתנות במהירות לרעה.

"צריכים לזכור שבמשבר שהיה בתחילת שנות האלפיים מצבה של ישראל היה רע מאוד, גיוס חובות היה קשה ביותר ובעלות מאוד גבוהה עד שישראל הזדקקה לבקש ערבויות מהממשל האמריקאי. לכן, צריכים במהירות לפעול לגיבוש מתווה אמין ואחראי של ניהול החוב של ישראל".

לדברי מודי שפריר, אסטרטג ראשי במזרחי טפחות, "על פי התחזית המעודכנת של בנק ישראל, חרף הצמיחה המהירה הצפויה בשנתיים הקרובות, יחס החוב-תוצר צפוי להמשיך ולעלות לרמה של כ-77% תוצר, כאשר בניגוד לשנת 2020 - העלייה הצפויה באינפלציה בשנה הקרובה תעלה טכנית את החוב הממשלתי.

איך המצב ישפיע כל דירוג האשראי של ישראל?

גם חברת הדירוג S&P מעריכה כי יחס החוב/תוצר יעלה ב- 2021 ל- 77%, ובמסגרת אשרור דירוג האשראי ברמה של AA- עם תחזית 'יציבה' בנובמבר 2020 - כלכלני החברה הזהירו כי יורידו את התחזית ל'שלילית' במידה והחוב הממשלתי יעלה בטווח הבינוני לרמה הגבוהה מתחזיתם (להתייצבות ברמה הנמוכה במעט מ- 80%)".

שפריר מתייחס לנתון נוסף העולה מהדוח, לפיו הטווח הממוצע לפדיון של החוב (ATM) עלה משמעותית מ-8.2 שנה ל-9.2. לדבריו, "בהמשך למגמה בעשור האחרון - הטווח הממוצע הכולל לפדיון החוב הממשלתי הוארך ל- 9.2 שנים לעומת 8.2 שנים אשתקד - ומגמת העלייה במח"מ החוב תורמת להקטנת סיכון מיחזור החוב הממשלתי".

באשר לעלייה המתונה בריבית, מעריך שפריר כי המצב לא יימשך זמן רב. "לאחר ירידה עקבית בעשור האחרון, הוצאות הריבית ביחס לתוצר עלו בשנת 2020 קלות ל-2.74% (לעומת 2.71% ב- 2019) - עלייה מתונה בהתחשב בזינוק בהיקף הגיוסים כתוצאה ממשבר הקורונה.

יחד עם זאת, מגמת עליית התשואות מתחילת השנה, בשילוב עם עליית האינפלציה והגירעון הגבוה הצפוי גם בשנת 2021 צפויים להוביל לעלייה חדה יותר בהוצאות הריבית בשנת 2021.

צרו איתנו קשר *5988