עידן התחרות: האם ישראל בדרך למלחמה במונופולים הגדולים?

בארה"ב, התאגידים הגדולים בלחץ מגישת ממשל ביידן וממונה ההגבלים החדש • הממונה הישראלית מיכל הלפרין מסיימת בקרוב את תפקידה, עם תמונה מורכבת של הימנעות מהכרזת מונופולים לצד הגברת אכיפה • איך יתמודד הממונה הבא עם הריכוזיות הגבוהה?

מיכל הלפרין / צילום: יונתן בלום
מיכל הלפרין / צילום: יונתן בלום

ב-1 באוגוסט, תגיע לסיומה כהונתה של מיכל הלפרין, הממונה על התחרות. תקופתה התאפיינה בייעול ומיקוד רשות התחרות, אך גם הייתה פרידה מהותית מגישתו של קודמה בתפקיד.

רק לאחרונה ממשל ביידן הכריז על מינויו של עו"ד ג'ונתן קנטר לממונה על חטיבת ההגבלים העסקיים של משרד המשפטים האמריקאי, מקבילה של הלפרין. קנטר הוא אקדמאי ועו"ד ותיק, ונחשב למועמד הפרוגרסיבי יותר. קנטר מצדד בעמדה ביקורתית כלפי הפרקטיקות האנטי-תחרותיות של ענקיות הטכנולוגיה האמריקאיות. בפני הממונה הישראלי הבא על התחרות יעמדו אתגרים שונים מאוד מאלו שיעמדו בפני קנטר בארה"ב, אך קשים לא פחות.

ישראל נחשבת למדינה ריכוזית בענפים רבים, הן בשל פרקטיקות אנטי-תחרותיות של עסקים והן בשל מגבלות ממשלתיות המעכבות אקטיבית את התחרות. שרת הכלכלה אורנה ברביבאי, האחראית על מינוי הממונה הבא או הבאה, תעמוד בעצמה בפני האתגר של לבחור את הגישה המתאימה ביותר לשדרוג התחרותיות בישראל.

הקדנציה של הממונה, שש שנים, היא מהארוכות ביותר במגזר הציבורי - אפילו יותר מנגיד בנק ישראל, שממונה לחמש שנים. לממונה יש סמכויות שיכולות לעצב מהותית את אופי השוק: לאשר ולמנוע מיזוגים בין תאגידים, לאכוף נגד פרקטיקות אנטי-תחרותיות, לנהל חקירות באופן עצמאי ואף להגיש כתבי אישום. בנוסף, תחת הממונה האחרונה, נפתחה "מחלקת שווקים" העוסקת בייעוץ למשרדי הממשלה בנושאי תחרות.

שינוי השם מ"הרשות להגבלים עסקיים" ל"רשות התחרות" בינואר 2019, מייצג יותר מאשר סמנטיקה. זה ביטוי לשינויים שחלו בתחום. כך למשל, אינטגרציה אנכית (חברה המחזיקה בכמה שלבי ייצור של אותו המוצר) נחשבת פחות בעייתית מבעבר.
היא יכולה לפגוע בתחרות, אך בשווקים רבים יתרונותיה עולים על חסרונותיה.

■ בינתיים בארה"ב: ביידן ממנה רגולטורים שמפחידים את חברות הענק 

כשההתערבות פוגעת בתחרות

ישנה הבנה נוספת בתחום ההגבלים העסקיים, שלפיה פעולות חריפות ו"חזקות" מדי של הרשויות עלולות דווקא לפגוע בתחרות במקום לסייע לה. הלפרין קיבלה לכך תזכורת חריפה במיזוג הראשון שאסרה: ב-2015, ביקשה אלקטרה לצאת משוק ברי המים ולמכור את פעילותה בתחום למי עדן, ולאפשר לה להציב תחרות ל"תמי4" של שטראוס.

הרשות (אז עוד רשות ההגבלים) התנגדה. לאחר שבית הדין לתחרות דחה את העתירה נגד ההחלטה, המיזוג בוטל. אך אלקטרה ומי עדן לא יכלו להתחרות גם בשטראוס וגם אחת בשנייה, ולכן יצאו מהשוק ב-2017, מה שהשאיר אותנו עם שחקן יחיד - תמי4.

אחד המיזוגים המשמעותיים שאושרו תחת הלפרין היה רכישת "ניופארם" בידי שופרסל בסוף 2017. שוק הפארמה נשלט עד אז ביד רמה בידי סופר-פארם, שגם אם לא זכתה למונופול מוחלט - הרי במקומות רבים בישראל רק סניפיה היו זמינים. הרעיון, אם כן, היה ששופרסל תגייס את משאביה כדי לשדרג את המתחרה הקטנה ניופארם ותכניס תחרותיות לשוק הפארמה.

מצד שני, עלה החשש שמצב השוק של שתי מתחרות עוצמתיות יקבע מצב דואופולי שלא ישפר מספיק את התחרותיות. לכן, הלפרין חייבה את ניופארם למכור 9 סניפים לכדי רשת שלישית בשם "סמארטפארם".

עם זאת, סמארטפארם קרסה בשנת 2019 וסניפיה נמכרו, חלקם הגדול לסופר-פארם. נשאלת השאלה, כמובן, מה היה עדיף - לאפשר לשופרסל לרכוש את כל סניפי ניופארם, או לחילופין לחייב אותה למכור הרבה יותר סניפים. ככה או ככה, הלפרין ניסתה לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה - מה שלא ממש הצליח.

רפורמות וייעוץ לצד אכיפה

הלפרין יזמה מספר רפורמות, הן בייעול רשות התחרות ומיקוד היכולות המקצועיות, והן למען הסרת חסמי תחרות שייתרו את הצורך בהתערבות מלכתחילה. כך למשל העלתה את הרף המינימלי של מחזור מכירות משותף הדורש אישור ובאותה רוח פתחה מסלול אישור מהיר במיוחד ("ירוק בוהק") לעסקים שבבירור לא יוצרים חשש תחרותי. המסלול המקוצר מאפשר ל-40% מהבקשות אישור בטופס אחד בשלושה-ארבעה ימים.

במקביל, הלפרין תגברה משמעותית את האכיפה: הקנס המרבי עלה מ-24.5 מיליון שקל ל-100 מיליון שקל, והרשות הגבירה את האכיפה הפלילית. במהלך כהונתה נגזרו קנסות בסך כ-54 מיליון שקל.

גם מספר המורשעים בעבירה פלילית על פי החוק עלה, ולפי סיכום הכהונה שהוציאו ברשות הורשעו 87 נאשמים ונגזרו 119 חודשי מאסר.יש, כמובן, גבול למה שהרשות יכולה לעשות, משום שחלק ניכר מחסמי התחרות נובעים ממדיניות ממשלתית בעייתית.

לכן, הקימה את "מחלקת שווקים", העוסקת בעבודת מחקר מדיניות לטובת משרדי הממשלה והציבור. כיום, משרדי הממשלה החלו להיעזר מיוזמתם בייעוץ של רשות התחרות.

הלפרין המשיכה את מדיניותו של הממונה הקודם, דייויד גילה, במיעוט הכרזות על מונופולים. בשנים האחרונות הרשות הטילה סנקציות כלכליות נגד מונופולים לא מוכרזים ובהם נמל אשדוד, S.O.S, חוליות, פייסבוק ונובל אנרג’י במקביל להליכים נפרדים נגד מונופולים "מוכרזים" כמו תנובה, בזק, החברה המרכזית לייצור משקאות קלים (קוקה קולה) וחברת החשמל. גילה התפטר בזעם בעקבות אישור חלקים במתווה הגז שאפשרו לנובל אנרג’י לשלוט בחלקים משמעותיים של שני שדות הגז הגדולים, "תמר" ו"לוויתן".

שאלת המחיר ההוגן והמותג החזק

נקודת מחלוקת נוספת בין גישתה של הלפרין לזו של גילה, היא בתחום התביעות הייצוגיות על מחיר מופרז. כך למשל, אושרה ב-2019 תביעה ייצוגית על סך 450 מיליון שקל נגד קוקה קולה בשל מחיר מופרז, לכאורה, שהיא גובה ביחס למתחרותיה. מקרה זה מעלה שתי שאלות מעניינות: האחת, האם לגיטימי לגבות מחיר גבוה בשל מותג חזק, כאשר המתחרים זמינים לכל דורש? והשנייה, האם תפקידו של בית המשפט להחליט מה המחיר ההוגן ולכפות אותו, ובפרט על מוצרים שאינם מוצרי צריכה בסיסיים?

עצותיה של רשות התחרות נדרשות במיוחד כעת, כשרוצים להזניק את המשק לאחר הקורונה ולהוריד את יוקר המחיה בישראל. על הממונה הבא או הבאה להכיר את המשק הן כפקיד ציבור והן כשחקן בשוק הפרטי, להבין את הכוח שסמכויותיו מאפשרות לו, אבל גם את מגבלותיו. 

צרו איתנו קשר *5988