הגבלת כהונת ראש הממשלה לשמונה שנים: רעיון לא נכון ולא אפקטיבי

לא צריך להיות מומחה כדי לדעת שהשתלה של איבר חיוני היא עניין מורכב. אם השתל לא מתאים לגוף, התוצאות עלולות להיות הרסניות. זה נכון בעולם הרפואה ונכון לא פחות גם בתחום הממשל והמשפט. הניסיון לייבא אלינו את חוק הגבלת כהונת ראש הממשלה לשמונה שנים הוא מסוג המקרים שבהם הגוף ידחה את השתל, ועם ההרס שייגרם לרקמות המבנה השלטוני שלנו נצטרך לחיות שנים ארוכות. זוהי הצעת חוק מזיקה, ויש לדחות אותה, בלי שום קשר לבנימין נתניהו.

הגבלת כהונה על ראשי מדינה היא דבר מקובל במשטרים נשיאותיים, אך אין לה כמעט תקדים במשטרים פרלמנטריים. יש לכך סיבה טובה. אלה צורות משטר שבחרו אחרת להתמודד עם הסכנה של ריכוז כוח יתר על ידי ראש המדינה. במשטר נשיאותי, יש הפרדת רשויות חזקה שמעניקה עוצמה ואי-תלות לנשיא. אין כמעט אפשרות להדיחו בזמן הכהונה, הוא מחזיק בכוחות חזקים כמו וטו על חקיקה, שליטה בצבא ומינויי בכירים, ויש חשש שכהונה ארוכה מדי תדרדר את המדינה לסמכותנות ופגיעה בדמוקרטיה.

במשטר פרלמנטרי, לעומת זאת, יש מערכת מורכבת של תלות הדדית בין הפרלמנט לממשלה, וסט של מנגנונים שמחליש את שליטת ראש הממשלה במערכות השלטון. הרעיון של הגבלת כהונה זר לשיטת משטר זו, ויישומו בה יעורר שלל בעיות.

בעיה אחת היא פגיעה בהגינות התחרות הפוליטית. העדר החפיפה בין כהונת הכנסת וכהונת הממשלה יוביל לכך שראשי ממשלה מכהנים עשויים להיכנס למערכות בחירות כאשר אופק הכהונה שלהם יהיה קצר מכהונה מלאה של ארבע שנים. קחו לדוגמה ראש ממשלה שהכנסת פוזרה לאחר שמלאו שש שנים לכהונתה. אם היא תבחר להתמודד שוב, הבוחרים יידעו שהממשלה תוכל לכהן שנתיים לכל היותר. מציאות זו תפגע בהגינות התחרות הפוליטית מכיוון שתעניק יתרון למועמד חדש על המועמדת החוזרת. תוצאה זו תעוות את יחסי הכוחות במערכת הבחירות ותפגע במימוש הרצון האמיתי של הבוחרים.

דוגמה אחרת היא עיוותים ביחסי הכוחות בין ראש הממשלה ליתר מרכיבי הקואליציה. בתחילת כהונה, ראש ממשלה שמחושק פוליטית על ידי שרים שלא סרים למרותו יתומרץ שלא ״לבזבז״ ממכסת הכהונה שלו על ממשלה שמגבילה אותו, ועלול לגרור את המדינה לבחירות. כבר היו תקדימים להתנהגות כזו בעבר, והגבלת כהונה רק תהפוך אותם לשכיחים יותר. מנגד, בשנים מתקדמות לכהונתו, ראש הממשלה יהפוך לברווז צולע מכיוון שאופק הכהונה הקצר שיישאר לו לא יאפשר מעשית את בחירתו מחדש. פירוש הדבר הוא שככל שיעבור הזמן, ראש הממשלה יהפוך לחלש וסחיט פוליטית על ידי שותפיו-יריביו. זה צפוי להעניק כוח מופרז עוד יותר מהיום למפלגות קטנות.

גם אם נניח שזה רעיון טוב, זה פשוט לא יעבוד אצלנו. מחקרים הראו שבמדינות בהן חלה הגבלת כהונה נקטו ראשי המדינה מגוון של טכניקות להתחמקות ולהארכת כהונתם, ועשו זאת במידה לא מבוטלת של הצלחה: במחקר שנערך לאחרונה החוקרים תיעדו יותר מ-230 ניסיונות התחמקות מאז שנת 2000 במעל 100 מדינות, חלקן דמוקרטיות מבוססות.

הטכניקה הפופולרית ביותר להתחמקות היא שינוי של החוקה. ועבור כל מי שמכיר את המשפט החוקתי בישראל, זה צריך להיות דגל אדום. אין מדינה דמוקרטית בה קל יותר לשנות הסדרים חוקתיים מאשר ישראל - חוקי היסוד שלנו שונו יותר מבכל מקום אחר בעולם. כל מה שראש ממשלה פופולרי יצטרך לעשות כדי לבטל את מגבלת הכהונה הוא להשיג 61 אצבעות שיתמכו בו, והוא יוכל לבטל את השינוי בתוך יום. אם יחפוץ בכך, יוכל לפעול גם בדרכים אחרות כמו כניסה לממשלת חילופים או שיתוק המערכת הפוליטית והישארות בתפקיד בממשלת מעבר. נשמע לכם מוכר?

הרעיון של הגבלת כהונה מזכיר רפורמה אחרת שעברה בישראל בשנות ה-90: חוק הבחירה הישירה. גם אז, יובא רעיון שמקורו במשטרים נשיאותיים, ״כמו באמריקה״, מתוך תקווה להתמודד עם חוליי המערכת הפוליטית. וגם אז, הכלל החדש לא התאים למבנה המשטר הפרלמנטרי והיווה שתל זר שהיה צריך לערוך לו התאמות רבות. השתל ההוא נדחה ובוטל לאחר כעשור, לא לפני שגרם לנזקים רבים -אחד מהם הוא עליית המפלגות קטנות. על הנזקים של ״ההשתלה״ ההיא אנחנו עדיין משלמים. יהיה נכון ללמוד את הלקח ולא לחזור על הטעות.

הכותב הוא עמית מחקר בכיר במכון תכלית למדיניות ישראלית וחוקר בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית