אי שם בשנת 2019 - היסטוריה רחוקה במונחי ענף הנדל"ן הישראלי - הכריז מינהל התכנון את מה שהיום הוא עובדה מוגמרת: תמ"א 38, התוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה בתמורה לזכויות בנייה, על שלל בעיותיה, תסתיים. כמה חודשים לאחר מכן, לקראת סוף אותה השנה, פורסמה ההחלטה באופן רשמי: תמ"א 38 תבוא לסיומה באוקטובר 2022.
בעת ההכרזה על סיום התמ"א מצד המועצה הארצית לתכנון ובנייה, זה נשמע כמו יעד רחוק: כמעט שלוש שנים אמורות להספיק כדי לגבש חלופה ראויה - ולפתור את הבעיות שהתגלו בתמ"א 38. והנה, כחצי שנה לפני הדד ליין, אנחנו עדיין נמצאים עם הרבה סימני שאלה, וללא חלופה מאושרת.
הפתרונות של שקד: גזרים ליזמים ולעיריות
"חלופת שקד", שהוצעה על ידי שרת הפנים איילת שקד, נחשפה לציבור לראשונה ביולי האחרון במסיבת עיתונאים. החלופה ניסתה לפתור כמה מהבעיות היסודיות שהיו לתמ"א:
■ תב"ע מקומית: מבחינת הרשויות המקומיות, שקד החליטה לבטל את מעמד תמ"א 38 כתוכנית מתאר ארצית. החלופה שלה קובעת שפרויקטים מהסוג של תמ"א 38 יאושרו כתב"ע מקומית, שתחייב את היזמים להתחשב בסביבתם, ולהוסיף לפרויקטים שיקימו גם שטחי ציבור בשטחים שיוקצו לכך בפרויקטים. שטחי הציבור הללו יעברו לבעלות הרשות המקומית או המדינה.
■ הגדלה של תוספת הדירות: החלופה מתחשבת בטענה שתמ"א 38 אינה מוסיפה מספיק דירות, והיא מגדילה משמעותית את זכויות הבנייה בפרויקטים הללו. במסלול הריסה ובנייה מחדש (שיהיו רוב הפרויקטים) היזמים יוכלו להגיע למבנים גדולים פי 4 ממה שהיו לפני כן, ובמסלול חיזוק הם יגיעו לזכויות כפולות.
החלופה כוללת גם אפשרויות של ניוד זכויות בנייה למגרשים אחרים. זה מחזק לכאורה את הצד של היזמים בפרויקטים - אף שמדובר בפתרון מסובך שקשה לבנות עליו מדיניות שלמה.
■ היטלי השבחה כגזר לרשויות המקומיות: החלופה קובעת היטל השבחה מצומצם של 25% משווי ההשבחה (בעוד שהיטל השבחה רגיל מגיע למחצית מההשבחה). למעשה, חלופת שקד מנסה לרקום "דיל" עם הרשויות המקומיות שאומר: קחו פיקוד על התוכנית, קחו היטלי השבחה מופחתים ובתמורה תעבירו במהירות תוכניות שיכבידו על התשתיות הסביבתיות הרבה יותר מאשר תמ"א 38. אבל נותרת השאלה האם הרשויות המקומיות יעוטו על הדיל הזה שמציעה שקד, או שיגיעו למסקנה שהיטל ההשבחה הזה אינו מספיק, ואילו הפרויקטים גדלים באופן בלתי פרופורציונלי ליכולת הסביבה לעכל אותם.
בדרך לאישור: פיצול לחלקים התכנוני והקנייני
ברמה הפוליטית, השרה אמרה כי עד נובמבר 2021 תושלם החקיקה ותאושר החלופה, אך קשיים פוליטיים מעכבים את קידום החקיקה; לצד זה, טרם הושגו הסכמות על כל חלקי התוכנית מצד כלל הגורמים השותפים לגיבושה.
הקשיים בהשגת ההסכמות הביאו להחלטה יצירתית: פיצול "חלופת שקד", הוא תיקון 136 לחוק התכנון והבנייה, לחלק קנייני ולחלק תכנוני.
החלק הקנייני, המסדיר את הבעלויות על השימושים השונים במתחמי ההתחדשות שיצאו לפועל מכוח החלופה, כולל בעיקר מחלוקות בנושא השימושים הציבוריים. שאלות רבות בו נותרו פתוחות, לדוגמה - כמה זמן יהיו השימושים הציבוריים בחזקת הרשות המקומית והאם היא רשאית להחזיק בהם לצמיתות. חלק זה נחשב קשה יותר לפיצוח, וטרם הושגה בו הסכמה מספקת בין המדינה, השלטון המקומי והקבלנים.
החלק התכנוני הוא הבעייתי פחות מבחינה חקיקתית, וישנו סיכוי גבוה שיאושר כבר בימים הקרובים, שכן במרבית הסוגיות בו - כולל זכויות הבנייה המקסימליות בכל פרויקט, מאפייני הבניינים שייכללו בחלופה ועוד - הצדדים כבר הגיעו להסכמה.
לכן המטרה כעת היא להמשיך ולקדם את הפרק התכנוני בינתיים, בעוד על החלק הקנייני יימשכו הדיונים בנפרד.
הלו"ז: "חקיקה לא צריכה להיעשות אינסטנט"
היעד של הפיצול הוא לאשר את החלק התכנוני של התיקון לחוק עד לסוף מושב החורף של הכנסת, קרי עד 13.3. אבל נדמה כי דווקא ההזדרזות הזו נתפסת כבהילות יתר בעיני גורמים שונים.
"חקיקה לא צריכה להיעשות במתכונת ‘אינסטנט’", אומרת האדריכלית מיכל מאיר, מהנדסת העיר בת ים. "אני מבינה שיש צרכים פוליטיים, ושרוצים לקדם מהר ולהקדים את סיום מושב החורף - הכול טוב ויפה, אבל צריך לזכור: הדבר הזה הולך להשפיע על חיי כל תושבי הערים במדינת ישראל; זה עניין עצום, ולכן צריך לוודא שהוא נעשה כמו שצריך.
מיכל מאיר, מהנדסת העיר בת ים / צילום: דוברות עיריית בת ים
"כמעט בכל יום ובכל שעה חל שינוי מסוים בסיפור הזה. אנחנו מקווים מאוד שהממשלה לא תסגור את החוק ולא תאשר אותו לפני שכל הדברים יהיו ברורים - אחרת נגיע לסיטואציה של חוק נכה: חוק שיוסיף אחוזי בנייה, ולא ייתן את הכלים הנכונים להתחדשות".
"זו חקיקה באפס זמן", אומר אדריכל צחי כץ, מהנדס העיר מודיעין-מכבים-רעות ויו"ר איגוד מהנדסי ואדריכלי ערים. "הייתי שמח אם היה ניתן לה זמן רב יותר, כדי שתהיה מיטבית. כולם מבינים היום שתמ"א 38 לא הייתה תוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אלא תוכנית נדל"ן לוהטת למרכז הארץ בלבד.
"התרומה שלנו הייתה בהבנה שצריך לעבור לתכנון מרקמי, ולא בהסתכלות על הבניין הבודד - עבודה במתחמים. זו דוגמה נהדרת לערך שאנחנו יכולים לתת כאנשי מקצוע, כי אנחנו מבינים את הצורך של התחדשות עירונית, מהשטח".
פיצול החוק: בגלל המחלוקת על שטחי ציבור
פיצול החוק נובע ממחלוקת עמוקה למדי סביב נושא אחד: הפרשת שטחים לצורכי ציבור. לכאורה זו סוגיה שאין קשר ישיר בינה לבין חיזוק מבנים קיימים או תוספות בנייה; בפועל, מדובר במהות המחלוקת, שכן הסיבה המרכזית לנפילתה של תמ"א 38 הייתה היעדר חשיבה על הדברים שזקוקה להם הרשות המקומית כדי לתת מענה אמיתי לכל פרויקט התחדשות עירונית שמושלם בתחומיה - ובמרכזם שטחים לצורכי ציבור, כמו גני ילדים, בתי ספר, בתי תפילה וכדומה.
"צריך לזכור שתמ"א 38 הייתה בעצם פיילוט מחשבתי חדשני מאוד בזמנו, שבמסגרתו התאפשרה הוספת זכויות לפתרון בעיית העמידוּת של בניינים מפני רעידות אדמה", מסבירה מאיר. "אלא שהתוצאה הייתה תוכנית נדל"נית לאזורי הביקוש בלבד, ובפועל אפשרה תוספת זכויות בנייה לא מבוקרת ולא מנוהלת, והביאה ליצירת חוסרים ברורים, של צורכי הציבור, התשתיות וכך הלאה. לכן גובש התיקון, כדי לשפר ולתת מענה, ואני חושבת שיש לו פוטנציאל לכך, הוא יכול לתקן".
"בתיקון 136 נקבעה תוספת זכויות בנייה של עד 400%, אבל צריך לזכור שמדובר בנתון שמתייחס לכל מה שקיים במגרש הנתון, כך שמעשית היזם יכול להגיע לזכויות בנייה של עד 600%", מוסיף כץ.
האדריכל צחי כץ, יו''ר איגוד מהנדסי הערים / צילום: שיר נוימן
"כשניתחנו את המשמעות של תוספת כזו במגרש טיפוסי בבת ים, בחולון, בתל אביב, כתכנון בבניין בודד - הבנו שיתקבלו שם מוטציות נוראיות.
"כשניגשים אל העניין בראייה מתחמית, זה שונה: אפשר לקבוע בצורה קלה יותר כי תבוצע הפרשה של כל מה שהמתחם צריך מבחינת צורכי הציבור. אם רוצים לייצר ציפוף, חייבים גם להגדיל את השטחים לצורכי ציבור, ואין דרך לקבל זאת אלא מתוך אותם מתחמי תכנון, כלומר על ידי הפרשה של שטחים מתוך המתחמים למטרה הספציפית הזו.
"כל הסוגיות הללו עדיין לא נסגרו, למרות שהיו דיונים ודיבורים רבים לגביהן. השבוע כנראה נקבל את הטיוטה האחרונה, כסיכום של כל הדיונים הללו, ואני מקווה שיהיה לנו זמן להגיב לה".
"לטעמי, הפוטנציאל הגדול ביותר של התיקון הוא ייצוּר כלים וסמכויות לוועדה המקומית, כאלו שיאפשרו לעשות התחדשות אמיתית, ולא במסגרת המוגבלת של היתר בנייה בלבד", אומרת מאיר. "ייצור סמכויות שמאפשר שינוי ייעודים, תוספת שימושים בתוך המגרש, הפרשה לצורכי ציבור, חשיבה מתחמית - ברגע שיש בוועדה המקומית כלים כאלה, היא באמת יכולה לייצר התחדשות עירונית מיטבית, וגם בקצב גבוה הרבה יותר מזה שקיים היום.
"אם בסופו של דבר החוק יעבור בלי השיניים האלה, בלי חיבור המגרש או המתחם הקטן למכלול, ולא יספק את הכלים הנדרשים, כל מהות התיקון תהיה אך ורק יצירת זכויות בנייה עודפות, מוגזמות אפילו. לא רק שהוא לא יתקן טעות, הוא בעצם יקבע את הטעות דרך החקיקה, ויחמיר אותה".
קיצור הבירוקרטיה: איחוד בין תוכנית להיתר
חלופת שקד מציעה לא רק התחדשות עירונית ועידוד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אלא גם כמה חידושים - בהם מתכונת מיוחדת להגדלת אחוזי הבנייה, באזורים שבהם שרת הפנים תראה לנכון, וכן מסלול "תוכנית+היתר", שיאפשר להגיש במסגרת החלופה תוכנית והיתר בנייה יחד, בשלב אחד, בניגוד למצב הקיים שבו ראשית מוגשת התוכנית, ורק בהמשך הדרך - ההיתר עבורה. המסלול הזה אמור לצמצם משמעותית את הבירוקרטיה לאורך הליך התכנון, ונחשב לאחת הבשורות המרכזיות בעיני מנסחי התוכנית. מצד הרשויות נשמעת גם כאן ביקורת לא מעטה.
"אנחנו באיגוד עוד לא הצלחנו להבין את זה, אין לי מושג מהיכן מגיעה הלהיטות לדבר הזה", מציין כץ. "גם המהלך הזה עלול לייצר מוטציות; הוא לוקח את החוק הקיים ומכופף אותו. הרי ברגע שאושרה תוכנית היא עוברת להפקדה, ואחר כך ישנן התנגדויות - שבעקבותיהן נעשים לא פעם שינויים בתוכנית. אבל היזם כבר התקדם עם ההיתר, שכן הוא ניתן כבר, בשלב הגשת התוכנית. כיצד ייושמו השינויים במצב כזה? יש כאן משהו בלתי סביר בעליל.
"אי אפשר להחליט על מהלך כזה עד שלא מבינים אותו לעומק. אם חושבים שרוח התקופה באמת מחייבת מהלך כזה, הוא צריך ויכול לבוא רק בתוך מסגרת של חקיקה חדשה. בעיריות אין כיום ‘מחלקת תכנון והיתר’, צריך להקים אותה, ואין לנו כוח אדם לזה. אנחנו עדיין מנסים בכל כוחנו להביא את הנושא לדיון אמיתי, כדי שנקבל כלים שנוכל לפעול איתם במרחב הזה".
"רעיון ה’תוכנית+היתר’ נכון בכללותו", מציינת מאיר. "הרי גם אנחנו סובלים מאוד מהכפילות שבהגשת תוכנית והיתר בנפרד; גם אנחנו רוצים מאוד לפשט מהלכים. כשהבירוקרטיה מצומצמת, וכשאנחנו מפנים את המשאבים לחשיבה יצירתית ולא רק למילוי טפסים, ברור שהערים שלנו ייראו טוב יותר.
"מצד שני, אין ספק שחייבים לבחון את זה בחינה אמיתית, בשטח. לפני שמחוקקים ומאשרים מהלך כזה באופן סופי, הוא חייב לעבור בחינה מעמיקה מאוד, כדי לוודא שלא נידרש בסופו של דבר לעשות משהו שאין לנו יכולת לעשותו - מבחינת כוח אדם, מבחינת משאבים ואפילו מבחינת ידע".
הארכות בלי גבול: מה עם הוודאות בשוק?
בזמן ששאלת מועד אישור החלופה עדיין תלויה ועומדת - עם תקווה מצד שקד להביא לאישורה עוד השבוע - הולך וגדל סימן שאלה אחר, שבהחלט גורם לחששות בקרב גורמים רבים בענף: מה יקרה לגבי תמ"א 38 במקרה שהחלופה לא תאושר בזמן? ואולי עדיף להכריז על הארכתה כבר כעת, בין אם האישור יושג במושב החורף של הכנסת ובין אם לאו?
"אנחנו עדיין חיים בערפל בעניין הזה, ואין לנו מספיק אינפורמציה", משתף כץ. "ישנו קונצנזוס גדול מאוד בקרב רוב המהנדסים וברוב הערים, שצריך לעצור את התמ"א, אבל ימים יגידו מה יקרה. החשש הגדול שלנו הוא מתקופת המעבר, ויש כאן שני תרחישים אפשריים: האחד - אם תושלם החקיקה, מה יקרה מרגע האישור ועד היום שבו הרשויות יגבשו תוכניות כוללות להתחדשות עירונית (תוכניות להתחדשות מכוח החלופה החדשה); השני - מה יקרה אם תמ"א 38 תפקע ולא תהיה חקיקה חדשה. צריך לתת לזה מענה".
"בבסיס העניין, וזה ברור - אנחנו מעדיפים שלא ייווצר פער בין סיום התמ"א לבין החקיקה החדשה", ממשיכה מאיר. "אבל גם אם יהיה פער בין סיום התמ"א לבין אישור תוכנית כוללת בכל רשות, אנחנו חושבים שראוי לנקוט את כל הזהירות, לייצר חשיבה תכנונית מלאה ולא מהלכים שעלולים לסכל התחדשות עירונית בריאה.
"כמו בעסקים, חשוב להגיד משהו רק אם באמת מתכוונים אליו: אם יוחלט על עוד ועוד הארכות והארכות של תמ"א 38, ללא גבול סופי, זה יבלבל מאוד את השוק. לכן צריכים כבר עכשיו לשאוף לזה שתוכנית כוללת להתחדשות עירונית תהיה האג’נדה העיקרית של כל הערים, ולדאוג שהוועדות המחוזיות ייתנו עדיפות לדיונים מהירים, לפחות בנוגע לבחינת המתחמים, כדי לאפשר לרשויות, בפרק זמן קצר, להציג למחוזית איך נכון לקדם התחדשות עירונית - ובהתאם לזה לקדם את התוכניות לפי תיקון 136".
פרשנות / אריק מירובסקי
החשש הוא שנקבל עוד חוק שיהפוך לאות מתה
לפני כעשרה ימים שלח היועץ המשפטי של ועדת הפנים של הכנסת את התיקונים שלו להצעת החוק המקורית של חלופת שקד לתמ"א 38. המקור נכתב באותיות שחורות, התיקונים סומנו באותיות אדומות, ההערות סומנו באותיות אדומות על רקע של מרקר צהוב. יחד עם סימני מחיקה והדגשות, התוצאה הסופית של המסמך אולי מרהיבה מבחינה אמנותית, אבל עגומה מאוד מבחינת בשלות חלופת שקד לתמ"א 38.
השאלה המהותית שנשכחה בסערת הקרב הפוליטי היא האם חלופת שקד תפעל בשטח יותר טוב מאשר תמ"א 38, שאותה היא אמורה להחליף. על פי מה שנראה עכשיו, התשובה לכך שלילית.
במקרים רבים יימצא שלא ניתן להכפיל פי ארבעה גודל של מבנה קיים, משום שהמגרש שעליו הוא נמצא קטן מדי למבנה בן 12-16 קומות. הוועדות המקומיות יתקשו לאשר פרויקט כזה, השכנים יגישו התנגדויות זועמות ובצדק מבחינתם, ולא בטוח שדיירי המבנה המקוריים ישמחו להתגורר במקום כזה, מה גם שמתחתם יש קומה ציבורית.
ראשי ערים נאלצים להתמודד עם ביקורת ציבורית קשה על אישורי פרויקטים קטנים בהרבה במסגרת תמ"א 38, ואין שום סיבה להעריך שהביקורת תצטמצם כשהפרויקטים הללו יגדלו.
יש אינדיקציות נוספות לכך שחלופת שקד לוקה מאוד הן מבחינת הצעת החוק והן מבחינת ההיגיון שמנחה אותו. לפני כחמישה שבועות מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדק את חלופת שקד לעומקה ולא הצליח לענות על השאלה עד כמה החלופה הזו טובה, ישימה ועדיפה על תמ"א 38.
ליתר דיוק, מתוך 37 עמודי הסקירה, שמונה עמודים הוקדשו לכ-40 שאלות שהועלו על החלופה. נביא כאן חלק זעיר על קצה המזלג: כך למשל תהו במרכז המחקר והמידע, כיצד הגיעו הוגי התוכנית לנוסחאות של זכויות הבנייה שיינתנו במסלולים השונים? האם ביצעו בדיקה של היתכנות כלכלית למימוש החלופה במקומות שונים בארץ? האם זה לא ירגיל את היזמים והדיירים לדרוש את הזכויות המקסימליות הניתנות למימוש?
עוד ציינו שם את בעיית הקניין. אחת מהבעיות שעולות מהחוק היא הקניית הבעלות על שטחי הציבור לרשות המקומית או למדינה, שלאחר עשר שנים תוכל הרשות המקומית לשנות ייעוד או לאשר שימוש חורג לאותם חלקים ציבוריים. לא ברור מדוע נקבע לוח זמנים כה קצר, ועד כמה זה יעודד רשויות מקומיות להירתם לנושא. גם לא ברור בדיוק מה אופיים של שטחי הציבור שיותרו לשימוש.
עניין מסובך אחר הוא התוכנית לעירוב שימושים בתוך מבנה המגורים (באמצעות האפשרות להשאיר לרשויות המקומיות שטחי ציבור בתוך המבנים).
החוק מגביל את עירובי השימוש לשימושים ציבוריים, שבעיקרם יהיו פעוטונים, גני ילדים, טיפות חלב ובתי כנסת. אבל כמה מאלה צריכים בשכונה אחת? וכמה כאלה יוכלו להיכנס לתוך בניין מגורים? הרי בתי ספר, מתנ"סים, מגרשי ספורט ועוד לא ניתן להפעיל בשטחים הללו.
יוצא שהיתרון העיקרי בעירוב השימושים, שהוא הגיוון - מסחר, קליניקות, משרדים ותעסוקה - נמחק. לכן סביר, שאם התוכנית תצליח ויוקמו הרבה פרויקטים בחלופת שקד, שטחים ציבוריים רבים יישארו ריקים.
לספר החוקים הישראלי נוספים מדי פעם חוקים, שאף אחד לא עושה בהם שימוש. החשש הגדול הוא שחלופת שקד תצטרף אליהם, וביחד עם ביטול תמ"א 38 נקבל ואקום של בנייה במרכזי ערים ושימור המבנים הרעועים שצורכים חיזוק או הריסה ובנייה.
היחסים בין קודקודי המשולש השתבשו | אריק מירובסקי
התוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה נולדה בתחילת העשור הראשון של המאה, לאחר שמחקרים שנעשו התריעו כי בעת רעידת אדמה עלולה להתרחש בישראל קריסה המונית של מבנים ישנים שאינם עומדים בתקני הבנייה הרלוונטיים. מינהל התכנון נוכח אז שהרשויות המקומיות לא מגבשות תוכניות לחידוש מרכזי הערים והשכונות הוותיקות, ולשיפוץ המבנים וחיזוקם. לכן הוחלט להכריח את הרשויות לעשות זאת באמצעות תוכנית מתאר ארצית.
כמו בכל שיטה קיימת של התחדשות עירונית, תמ"א 38 נבנית על יחסים בין שלושה שחקנים: יזמים, בעלי דירות ורשויות מקומיות. הראשונים צריכים לפגוש בשורת רווח טובה, השניים צריכים להרוויח באמצעות דירות חדשות או מחודשות טובות יותר ממה שהיו להם בעבר. ואילו הרשויות המקומיות אמורות היו לראות מולן היטלי השבחה, שיוכלו לממן את עבודות הפיתוח הסביבתיות, בדיוק כמו פרויקטים רגילים.
הבעיה היא שבתמ"א 38 היחסים בין קודקודי המשולש הזה השתבשו. היזמים אמנם גורפים את הרווחים לכיסם (ולכן פועלים רק באזורי הביקוש), בעלי הדירות משביחים את הנכסים שלהם (שוב, רק באזורי הביקוש), אבל הרשויות המקומיות לא רק שלא מקבלות כלום - הן נאלצות לשאת בעלויות הסביבתיות של תמ"א 38. זאת, משום שהתוכנית קובעת פטור גורף מהיטל השבחה.
זו הסיבה שלעתים רשויות מקומיות ניסו לטרפד פרויקטים של תמ"א 38 ובאמצעים יצירתיים ניסו לגבות מהם היטלי השבחה שלא הגיעו להן.
במקביל, החלה לצוץ ביקורת נוספת על תמ"א 38, בגלל התוספת הקטנה מדי למספר יחידות הדיור. עוד נמצא שהעקרונות הכלכליים של תמ"א 38 הופכים אותה ליישומית רק באזורי הביקוש - לרוב בתל אביב ובגוש דן, וגם במקומות מסוימים בחיפה ובקריות. את אזורי הפריפריה וקו השבר הסורי אפריקאי תמ"א 38 בקושי פקדה.
כתבות
ני"ע
