השיא השלילי ששברו השרים בממשלות ישראל האחרונות

שתי ממשלות קבע כיהנו בישראל מאז יצאנו לבחירות בדצמבר 2018, ושתיהן משלו בפועל במשך פחות משנה. לאור זאת, אין צורך להכביר במילים על כך שהשיתוק הפוליטי בו נתונה המדינה מאז מקשה מאוד על משרדי הממשלה ועל השרים שעומדים בראשם להיות אפקטיביים, ולקדם בהצלחה מדיניות חדשה, מהלכים ארוכי-טווח או רפורמות מעמיקות. אלא שבכל הנוגע לבעיה הזאת של רצף כהונת השרים במשרדיהם, המשבר הקיצוני שבו אנחנו נתונים מהווה רק החרפה במציאות שהייתה קיימת עוד קודם לכן. עד כמה התופעה ותיקה? מתברר שהמגמה החלה עוד לפני שבנימין נתניהו כיהן כראש ממשלה בפעם הראשונה.

מי שנגע לאחרונה בנקודה הזאת הוא שר התקשורת יועז הנדל שבראיון שהעניק עוד לפני שהודיע כי לא יתמודד בבחירות הקרובות דיבר על חוסר היציבות הפוליטית. "יציבות היא לא למען יציבות. יציבות היא בסוף כדי שמשרדי ממשלה יצליחו לעבוד", הוא אמר בראיון ב־103FM "…מדינה לא יכולה לתפקד כאשר כל שנה יש מערכת בחירות. עד שנות ה־90 שר היה בממוצע שלוש ומשהו שנים. מאז שנות ה־90 הממוצע הוא שנה ושלושה חודשים. במשרד התקשורת עוד פחות". ההשוואה המעניינת של הנדל שלחה אותנו לארכיון ולמומחים. מה קורה כשבודקים את אורך הכהונה של שרים בשנים האחרונות לעומת העשורים הראשונים של המדינה? ולמה נקב הנדל דווקא בשנים הללו?

הידרדרות חדה

דבריו של השר מבוססים על ניתוח חדש שטרם פורסם שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה, בהובלת ד"ר אסף שפירא. המחקר מצא, בדומה לדבריו של הנדל, שב־30 השנים האחרונות משך קדנציה ממוצע במשרדים המרכזיים בממשלה נחתך בכמעט 50%. הבדיקה סקרה שישה משרדים - חינוך, אוצר, חוץ, ביטחון, פנים ומשפטים - והשוותה בין שתי תקופות, מקום המדינה ועד תחילת שנות ה־90, ומתחילת שנות ה־90 ועד ימינו. הממצאים: אם עד שנות ה־90 כהונה ממוצעת של שר במשרדים הללו עמדה על כ־40 חודשים, או שלוש שנים וארבעה חודשים, הרי שמאז שנות התשעים כהונה כזאת נמשכת רק כ־21 חודשים, שהם שנה ותשעה חודשים. לא בדיוק הנתון שהזכיר הנדל שדיבר על שנה ושלושה חודשים אבל לא מאוד רחוק. אגב, כפי שאפשר לראות המחקר גם כלל לא בדק את משרד התקשורת שאותו הזכיר הנדל, אבל בזה ניגע בהמשך.

  

"משבר הדמוקרטיה"

ואיך נראים הנתונים הללו בהשוואה עולמית? אם ניקח למשל את משרד האוצר נראה שבעשורים הראשונים של המדינה שר במשרד הזה כיהן בממוצע מעל שלוש שנים. שר האוצר הראשון, אליעזר קפלן, כיהן בתפקיד בארבע שנותיה הראשונות של המדינה, ואחריו הגיע לוי אשכול שכיהן בו לא פחות מ־11 שנים. נתון שנשמע כמעט דמיוני בימינו, פרט אולי לתקופת הכהונה הארוכה של ישראל כץ במשרד התחבורה (כעשור). היציבות הזו מיקמה את ישראל בשורה אחת עם המדינות המובילות בעולם, כשרק ניו זילנד, אוסטריה ושוודיה עוקפות אותה באופן משמעותי. לעומת זאת, מתחילת שנות ה־90 ועד היום, קדנציה של שר אוצר נמשכת בממוצע כשנה ועשרה חודשים. רק יוון ואיטליה ממוקמות נמוך יותר בפרק הזמן הזה (גם יפן, אך שם קיימת שיטת ממשל סבוכה יותר).

הידרדרות חדה יותר ניתן לראות במשרד הפנים. משך כהונה ממוצע של שר פנים עד שנות ה־90 עמד על שלוש שנים ושלושה חודשים. מאז, קדנציה ממוצעת נמשכת שנה ושלושה חודשים - מה שמציב את ישראל במקום האחד לפני אחרון. הצניחה הזו עקבית ודי אחידה בכל המשרדים שנבדקו (ראו תרשים), וניתן להעריך שהיא קיימת בשלל המשרדים הממשלתיים.

ומה לגבי משרד התקשורת שאותו הזכיר הנדל? נתונים על כך לא מופיעים כאמור במחקר וגם הנדל לא חזר אלינו עם חישוב שערך בעניין, אז בדקנו בעצמנו. מהקמתו של משרד הדואר (שהפך בהמשך למשרד התקשורת) ב־1952, ועד ל־1990 כיהנו בו 18 שרים, כלומר כהונה ממוצעת של שנתיים וחודשיים לשר. בהשוואה למשרדים שכן נבחנו במחקר, מדובר בתחלופה גבוהה יחסית בשנים אלו. מ־1990 ועד היום אורך הקדנציה התקצר עוד ועומד על ממוצע של שנה ושישה חודשים. הנתון הזה אכן מעט נמוך מהממוצע של שאר המשרדים בעשורים האחרונים, אך בכל זאת גבוה מהמספר שהזכיר הנדל.

כך או כך, האמירה הכללית לגבי חוסר היציבות כאן נותרה נכונה. "זו תופעה עולמית", מסביר ד"ר שפירא. "חלק ממה שמכונה 'משבר הדמוקרטיה', שמתרחש לא רק בשנים האחרונות עם עליית הפופוליזם, אלא משנות ה־90 ואפילו קודם: ירידה באחוזי הצבעה, בהזדהות הפוליטית, בהשתתפות המפלגתית וביציבות השלטונית. אבל בתוך המגמה העולמית הכללית הזאת, ישראל קיצונית במיוחד ברוב המדדים". ובכל זאת, מה מיוחד בשנות ה־90 שהפך אותן לנקודת ההיפוך? ד"ר שפירא מזכיר בהקשר זה את הבחירה הישירה שהחלה ב־1996 ו"שינתה לגמרי את המפה הפוליטית", היחלשות המפלגות הגדולות שנלוותה לה, הפרסונליזציה של הפוליטיקה והמעבר לשיטת הפריימריז. "הפוליטיקה", הוא אומר, "לא נראתה אותו דבר מאז". 

לקריאה נוספת:
● מצגת עם ממצאי המחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה