עלייתה ונפילתה של החלטה 737

הפסיקות בפרשת בארותיים והנחיית היועץ המשפטי לממשלה על אופן יישום ההרחבות במושבים, הביאו לתוצאה שלפיה אין אפשרות ליישם את ההחלטה

מספרן הרב של החלטות ממ"י (מועצת מקרקעי ישראל) הדנות בשינוי ייעוד, מלמד שהנושא אינו יורד מסדר היום הציבורי זה שנים רבות.

בחלק הארי של החוזים שנחתמו בין ממ"י לחקלאים מצוי סעיף "שינוי הייעוד", הקובע כי המינהל רשאי להביא לסיום מוקדם את תקופת השכירות לגבי החוזה כולו או לגבי החלק ששונה ייעודו (כך, לדוגמה, סעיף 21 בחוזה המשבצת הדו-צדדי, התלת שנתי).

ההחלטות ל"שינוי הייעוד" העיקריות כיום ידועות בכינוין "החלטות הבואינג", ומספריהן 717, 727, 737. להחלטות ה"בואינג" קדמו החלטות רבות, בהן 123, 492, 533, 611, 666 ואחרות. החלטות אלה נועדו להתוות את מדיניות ממ"י במקרים של שינויי ייעוד חקלאיים בלבד. החלטות אחרות קבעו את מדיניות ממ"י במקרים של שינוי ייעוד של קרקעות בעלות ייעוד אחר (כך, לדוגמה, החלטה 402 הדנה גם בשינוי ייעוד של קרקע "עירונית"). החלטה 123 קבעה עוד בשנת 1973 הסדר, שלפיו הקרקע בשינוי ייעוד תוקצה לחוכר וצאאו מקבל זכויות בדח"ר (דמי חכירה ראשוניים) של כ-80% משוויה, על פי הערכת מאי.החוכר היוצא היה זכאי לקבל זיכוי בשווי השקעותיו על פי קביעת ועדת הפיצויים וכןפיצוי בשיעור של עד 25% מערך הקרקע, לאחר שינוי ייעוד, על פי הערכת השמאי הממשלתי. תקרת הזיכוי היא 40% משווי הקרקע.

אותו זיכוי בשיעור 40%, האמור לגלם את זכויות החוכר החקלאי, יופיע בהחלטות נוספות בעתיד, ובהן 533, 611, 717, ויהיה בסיס גם להנחה בדמי חכירה בהחלטה 737.

החלטות ה"בואינג" עוררו פעילות משפטית, על רקע סוגיות שונות.

* * * בבסיס החלטה 737 עמד הרצון של ממ"י לצאת משטפון העימותים המשפטיים שנבעו מהחלטה 612. הטיפול בהרחבה הועבר כמעט כולו לאחריות האגודה החקלאית, לרבות העניינים הכספיים ופיתוח הקרקע. המינהל התאים את תצהירי המתיישבים והאגודה: לא עוד מעקב כספי אחר דרישות האגודה (ו/או חבריה) בגין הפניית מתיישב למינהל והסרת אחריות בגין פיתוח היישוב).

חלק מהאגודות, שוויתרו, לצורך ההרחבה, על אדמותיהן לטובת המתיישבים ושחששו מההתחייבויות הכרוכות בהוצאות הפיתוח האדירות, החליטו לבצע את ההחלטה החדשה באמצעות עיסקאות ייזום. עקב מדיניותו החדשה של המינהל הצטרפו למעגל ההרחבות יישובים רבים באזורי הפיתוח ובקו העימות, ובהם קיבוצים רבים, שאוכלוסייתם הלכה והתדלדלה עם השנים.

למרות המדיניות החדשה של המינהל לא פסקו ההתדיינויות בבתי המשפט. עיקר ההתדיינויות נסב על הזכות לקבלת מגרש במושבים, כשהנצים הם אגודת המושב ותושבים ביישוב שאינם חברים באגודה ואשר דרשו זכויות במגרשים, למרות שלא ויתרו על אדמות לצורך ביצוע ההרחבה.

בנושא זה ניתנו פסקי דין שונים, לעתים סותרים זה את זה. אחדים מפסקי הדין בנושא ניתנו על ידי השופט גבריאל קלינג בבית המשפט המחוזי בתל אביב, אשר קבע, כי למעשה החלטה 737 בטלה ככל שהיא מאפשרת ליישובים להפנות מתיישבים לממ"י לצורך חתימה על חוזי חכירה לדורות.

פסק דינו של השופט קלינג בוטל על ידי בית המשפט העליון בפסק הדין הידוע בכינוי "פס"ד בארותיים" (ע"א 3927/97, 4007, 4014, בארותיים ואח' נ' ארד מרים ואח', דינים עליון, כרך נה, 65 ). נדמה היה, כי בכך תחול הפוגה בנושא, אולם אז בא היועץ המשפטי לממשלה, ועל בסיס הערת אגב של בית המשפט העליון, הוציא חוות דעת המתייחסת להרחבות ואשר "טרפה את כל הקלפים".

על פי חוות הדעת, על המינהל לבדוק את הקריטריונים שעל פיהם נקבעת בכל אגודה ואגודה רשימת המומלצים להקצאת מגרש במסגרת ההרחבות. בין היתר נקבע בחוות הדעת, כי "גביית מחיר בעלמא" על ידי האגודה או על ידי מי שהורשה על ידי האגודה להמליץ על מועמד, "הינה קריטריון בלתי סביר, שאינו יכול להתקבל".

* * *

בהסתמך על חוות הדעת, הוציא ממ"י הוראת אגף חדשה, הוראת אגף חקלאי י', המתייחסת להרחבות. בין היתר, נקבעו בהוראת האגף שני איסורים עיקריים בכל הנוגע להרחבות במושבים ובקיבוצים:

הראשון, כי אסור לאגודה לקבוע כקריטריון לקבלת מתיישב חדש בהרחבה, תשלום כספי לאגודה או למי מטעמה, מעבר להוצאות הפיתוח.

השני, כי אסור לאגודה קבוע כקריטריון לקבלת מתיישב חדש בהרחבה, חובת התקשרות של המתיישב עם חברת בנייה או עם קבלן בנייה מסוימים, שייקבעו על ידי האגודה, לבניית יחידת המגורים בהרחבה.

תחולת ההוראה, באופן מיידי, וללא הוראות מעבר, גרמה להפסקת השיווק ולסכנת קריסה של שכונות שהלכו ונבנו. הביקורת הרבה ועתירה לבג"ץ, שהוגשה על ידי קיבוץ שדה נחום, הביאו לפרסומה של הוראת אגף י"ג, אשר קבעה הוראות מעבר והקימה גם את ה"וועדה המלווה", שמאשרת ביצוע הרחבות על אף הוראת אגף י'.

פרסומה של הוראת אגף י"ג לא מנע עתירות נוספות לבג"ץ של עותרים שונים, אשר טוענים כי דינן של הוראות האגף להתבטל, גם כיוון שהן סותרות החלטה של מועצת מקרקעי ישראל העדיפה עליהן. עתירות אלה והעניין העיתונאי הרב שנתגלה בהן, הביאו את "הקשת המזרחית" לעתור נגד מערך החלטות שינוי הייעוד".

ביטול האפשרות לגבות כספים מהמשתכנים הביא לתוצאה, שלא ניתן לבצע כלל את ההרחבות. יש לזכור, כי מדובר בקרקעות אגודה, אשר בדרך כלל כפופות לשעבודים ולהתחייבויות לרישום משכנתה, שנתן ממ"י לבנקים שונים. בהיעדר מקור לשחרור השעבודים והחזר החובות, לא יכול ממ"י לשחרר את הקרקע לביצוע ההרחבות.

המצב כיום הוא, שברבים מהיישובים, בעיקר בפריפריה, אין סיכוי ממשי ליישום ההחלטה והיא בבחינת "אות מתה".

החלטה 441 נועדה, במקורה, להסדיר את נושא רישום המפעלים הקיבוציים בעת חתימת חכירה לדורות. החלטה 717, אשר החליפה אותה, נועדה גם מכשיר לייזום עיסקאות מסוג "נכסים מניבים". ההחלטה חלה על כמות מרבית של קרקע בכל יישוב, ואינה חלה במקרים של חוזים חקלאיים של מי שאינו אגודה המהווה יישוב.

ההחלטה עוררה בעיות בעיקר בנושא היטל ההשבחה (ראו מאמרים בגיליונות קודמים), וכן טענות של קיפוח מפי חקלאים שעליהם אין היא חלה, טעונת שהגישו לפתחם של בתי המשפט החלטה 727 מעוררת ביקורת כמעט מכל כיוון אפשרי. בעלי הנחלות (יישובים ופרטיים) אשר טעמו את טעם ההחלטות שקדמו לה, מתנגדים לה בחריפות, בטענה שהיא מקפחת אותם לעומת מגזרים אחרים ולזכויותיהם בקרקע. החברות לעיבוד חקלאי טוענות, כי אין לקפחן לעומת בעלי הנחלות. במקביל, מתנהל מסע ציבורי ועיתונאי, ששיאו בעתירת הקשת המזרחית, שהוגשה למעלה משנות דור לאחר החלטה 123. עיקר הדרישה בעתירת הקשת: ביטול החלטה 727 ואחיותיה, תוך יישום סעיף "שינוי הייעוד" בחוזים החקלאיים.

החלטות שינוי הייעוד מעוררות פעילות רבה גם במישור המיסוי. חוסר הבהירות בנוגע לאופן מיסוי העיסקאות רב גם כיום, שנים רבות לאחר שנתקבלו. לבעייתיות מוסיף גם אופן הניסוח שלהן. בעניינים אלה כבר דנו ברשימותינו בעבר ונוסיף ונדון בהם בעתיד.

בתקופה שהחלטות בתי המשפט מותקפות והן מושא לוועדת בדיקה ממשלתית נוספת, מן הראוי להזכיר את הנזק הרב הנגרם למשק כתוצאה מהשינויים התכופים בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. ניתן לצפות, כי הגורמים המחליטים יביאו בחשבון גם את גורם היציבות, החיוני כל כך לניהול משק כלכלי. יש פיתוי רב בהקמת ועדות ממשלתיות נוספות, שיביאו שטף מאמרים וימי עיון משכילים, אולם יש גם מגזר שלם שנזקק למספר שנים של "שקט תעשייתי".

הכותב הוא עורך דין המתמחה במינהל מקרקעי ישראל, מחבר הספרים "מקרקעי ישראל - חקיקה ודינים", ו"מינהל מקרקעי ישראל - קרקע חקלאית", שייצא בקרוב לאור.

רוצה להשאר מעודכן/ת בנושא הסיפורים הגדולים של השבוע?
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988