דוח מבקר המדינה (51ב, פורסם ב-29.4.01) בנושא הקצאת קרקע לסוכנות היהודית להקמת יישובים קהילתיים ולהרחבתם

על פי אותו חוק, מינתה הממשלה את מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) והטילה עליה לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, לפקח על פעולות המינהל ולאשר את הצעת תקציבו שייקבע בחוק. מדיניות המועצה באה לידי ביטוי בהחלטותיה.

2. החל משנות השמונים נוהג המינהל להקצות לסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות) קרקעות, בלא מכרז, לצורכי הקמה או הרחבה של יישובים קהילתיים. יישובים כאלה הוקמו בעיקר בעמק עירון, בעמק יזרעאל, בגליל, ברמת הנגב ובערבה.

3. במשרד מבקר המדינה נתקבלו תלונות ממתיישבים וממועמדים להתיישבות ביישובים כאמור, על סדרי קליטתם, על תשלומים שנדרשו מהם כתנאי לקליטתם וכן בעניין סדרי ההקמה והניהול של היישובים. בעקבות תלונות אלה בדק משרד מבקר המדינה את הנושא הזה.

בחודשים מארס-אוגוסט 2000, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההקצאה של קרקעות המינהל לסוכנות; את סדרי הפיתוח של הקרקעות, הבינוי עליהן, החכרתן ואכלוסן ובכלל זה מידת הבקרה של המינהל על תהליכים אלה; את מידת הפיקוח של רשם האגודות השיתופיות (להלן - הרשם) על הקמתן ועל אופן ניהולן של האגודות השיתופיות להתיישבות קהילתית, שבמסגרתן מאוגדים המתיישבים ביישובים אלה (על פעולות רשם האגודות השיתופיות ראו בדוח שנתי 41, עמ' 394); ואת מידת מעורבותה של המועצה בהתוויית המדיניות שלפיה יפעל המינהל ובגיבוש הסדרים בעניין היחסים שבין המינהל לסוכנות. הבדיקה נעשתה במינהל ובמשרד העבודה והרווחה - באגף לאיגוד שיתופי, שבראשו עומד הרשם. בירורי השלמה נעשו עם הסוכנות, עם נציגים של כמה אגודות שיתופיות כאמור וכן עם נותני שירותים לאגודות; הללו אינם גופים הנתונים לביקורתו של מבקר המדינה, אולם המידע שנתקבל מהם שימש לבדיקת פעולותיהם של המינהל והרשם.

המסגרת החוקית והארגונית

1. חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, מחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם, וכן גופים מסוימים המנויים בחוק, שלא להתקשר בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין או לביצוע עבודה או לרכישת שירותים אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. בהתאם לאותו חוק, שר האוצר, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, הוסמך לקבוע בתקנות, בין היתר, סוגי התקשרויות הפטורות ממכרז.

2. בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים), פורטו הנסיבות שבהן התקשרויות חוזיות של הגופים שעליהם חל החוק אינן טעונות מכרז. לפי תקנה 3 (19), פסקה (א) לתקנות חובת המכרזים, פטור ממכרז התקשרות משרד ממשלתי (בכלל זה המינהל, שהוא יחידת סמך של משרד התשתיות הלאומיות) "עם הסוכנות היהודית או ההסתדרות הציונית לביצוע מטרות ציבוריות לרבות הקמה, ביסוס או הרחבה של יישובים קהילתיים, כפריים או חקלאיים".

3. נוהלי הקצאת קרקעות לסוכנות למטרות האמורות מושתתים על החלטות המועצה שנתקבלו במהלך השנים; האחרונה שבהן היא החלטה מס' 433 מסוף שנת 1989, שעניינה: "תנאי הקצאת מגרשים למגורים ביישובים קהילתיים בגליל, בעמק עירון, בדרום הר חברון, ברמת הנגב ובערבה" (להלן - החלטת המועצה מ-1989). על פי ההחלטה, הסוכנות תדאג, בין היתר, להקמת אגודה של המתיישבים ביישוב. היישובים הקהילתיים - בייחוד אלה שהוקמו או הורחבו בעשור האחרון - הם בעלי אופי עירוני, נמצאים הרחק מן הערים הגדולות, בדרך כלל באזורים כפריים, בכל אחד מהם כמה מאות בתי מגורים צמודי קרקע ומבנים ספורים למוסדות ציבור ולמסחר, הנבנים בידי המתיישבים ועל חשבונם.

4. בתוקף החלטת המועצה ב-1989, קרקע שהמינהל החליט להקצות להקמה או להרחבה של יישוב קהילתי נמסרת לסוכנות במעמד של "בר-רשות" לצורך תכנונו, פיתוחו ואכלוסו של היישוב, הכול לפי הסכם הנחתם בין המינהל לבין הסוכנות (להלן - הסכם הרשאה לפיתוח). לפי ההסכם, הקרקע נמסרת לסוכנות לשבע שנים (בדרך כלל, עם אפשרות להארכה) או עד למועד שבו תסתיים בנייתם ואכלוסם של 150-100 בתי מגורים קבועים ביישוב, לפי המוקדם שבמועדים הללו.

במסגרת ההסכם מתחייבת הסוכנות לפתח את הקרקע שעליה יוקם היישוב (פיתוח התשתיות, סלילת דרכים וכד'); לדאוג שהיישוב יאוכלס במתיישבים שהסוכנות תאשר ותפנה למינהל לחתימה על הסכמים בעניין המגרשים שיועמדו לרשותם; וכן לדאוג שכל הפעולות בקרקע ייעשו לפי תוכניות שיאשר המינהל. לפי הסכם ההרשאה לפיתוח, ההוצאות הכרוכות בתכנונו, בפיתוחו, בהקמתו ובאכלוסו של יישוב קהילתי חלות על הסוכנות. למעשה, היא מטילה אותן על המתיישבים.

5. בעשור האחרון היוזמה להקמה או להרחבה של יישוב קהילתי הייתה, בדרך כלל, של בני יישוב קיים שביקשו להרחיבו או של קבוצת אנשים שהתארגנו כדי להקים יחד יישוב כזה. קבוצת אנשים כזאת פונה לסוכנות ומבקשת ממנה לסייע בידם ולהסכים לתת את חסותה להקמת היישוב או להרחבתו. אם שוכנעה הסוכנות שהקמת היישוב או הרחבתו חשובה או כדאית, היא דורשת מהקבוצה לייסד אגודה שיתופית.

קבוצה כאמור מגישה לרשם בקשה לרישום אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית (על פי פקודת האגודות השיתופיות, 1933, על האגודה להימנות עם אחד מסוגי האגודות שהוכרזו בידי הרשם ופורסמו "ברשומות", בכללן אגודה כאמור), לפי פקודת האגודות השיתופיות, 1933, ולפי תקנות וצווים שהוצאו מכוחה. משאישר הרשם את שם האגודה, את תקנונה ואת כשרותה לרישום, הוא רושם אותה בפנקס האגודות השיתופיות ומוציא לה תעודת רישום. משנוסדה האגודה השיתופית, הסוכנות דורשת ממנה לחתום עמה על חוזה המגדיר את היחסים ביניהן, לחתום על כתב התחייבות כלפיה בקשר לרכוש שהיא אמורה לקבל מהסוכנות וכן על איגרת חוב ללא הגבלת סכום - להבטחת פירעון הלוואות שהיא עשויה לקבל מהסוכנות (להלן - המסמכים החוזיים). לאחר החתימה על המסמכים נהגה הסוכנות לצייד את האגודה במכתב למינהל ולהציגה לפני גורמים שונים כזרוע שלה בכל הקשור להקמת היישוב הקהילתי או להרחבתו. מכתב כזה מאפשר לאגודה לקיים מגעים שוטפים עם המינהל בכל הנוגע לפעולותיה בהקמת היישוב, אם נדרשת מעורבות של המינהל בהן.

6. הביקורת העלתה:

(א) המינהל ער לכך שבעשור האחרון (מסוף שנות השמונים ועד למועד סיום הביקורת) פחתה מאוד מעורבותה של הסוכנות בהקמת יישובים קהילתיים או בהרחבתם: היא אינה מתכננת את הקמתם, אינה עוסקת בפיתוח התשתיות הדרושות, אינה מממנת את הפעולות האלה, אינה נותנת הלוואות למתיישבים או לאגודות היישובים לביצוע הפעולות האמורות, ומעורבותה באכלוס היישובים היא מזערית. אף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת לא בחן המינהל את המשמעות המשפטית והתפעולית שיש למצב זה, מבחינת הסדרי התקשרותו עם הסוכנות בנושא, ואף לא אם ראוי לשנות את ההסדרים ומה הם השינויים שייעשו (אם ייעשו).

(ב) במסמכים החוזיים נקבע, בין היתר: "באגודה... יהיו זכאים להיות חברים רק אותם המתיישבים שאושרו על ידי הסוכנות כראויים להתיישב ביישוב והמקיימים את התחייבויותיהם כלפי הסוכנות". עד מועד סיום הביקורת לא נתן המינהל את דעתו על הקריטריונים שלפיהם הסוכנות אמורה לאשר מי ראוי להתיישב ביישוב כאמור ולהיות חבר באגודת היישוב, ולא דרש שהללו ייקבעו בתיאום עמו ועל דעתו.

7. לפי הנוסח האחיד של המסמכים החוזיים, יחיד או בני-זוג המבקשים לרכוש מגרש ביישוב קהילתי שבהקמה, כדי לבנות עליו בית למגוריהם, חייבים להיות חברים באגודת היישוב. לפי דפוסי הפעולה שנהגו במועד הביקורת, כדי להיות חבר באגודה על המועמד להתייצב לריאיון קבלה ב"ועדת קליטה" שאת חבריה מינה ועד האגודה.

במשרד מבקר המדינה התקבלו תלונות של מועמדים שביקשו להתיישב ביישובים קהילתיים, אולם ועדת הקליטה של היישוב דחתה את בקשותיהם, בטענה של אי-התאמה חברתית, בלא שהובהר להם מהו הפגם בכישוריהם החברתיים ומדוע נדחו.

לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והמינהל הוא המופקד על ניהול הקרקעות הללו והוא שמחכיר למתיישבים את המגרשים ביישובים, לפי המלצת הסוכנות, ראוי שידרוש מהסוכנות לוודא שוועדות הקליטה פועלות לפי אמות מידה נאותות, שהיו גם על דתו.

8. מועמד שוועדת הקליטה מצאה אותו ראוי להיקלט ביישוב ואשר הביע את נכונותו להיות חבר באגודת היישוב מופנה לאגודה כדי לחתום עמה על הסכם המסדיר את הקשרים המשפטיים והכספיים ביניהם. כמו כן מפנה האגודה מועמד כאמור לסוכנות כדי שגם היא תאשר את מועמדותו. הסוכנות מתנה את אישור המועמדות בחתימת המתיישב על כתב התחייבות כלפיה ועל ייפוי כוח נוטריוני בלתי חוזר לזכותה. לאחר חתימתו על המסמכים האמורים מפנה הסוכנות את המתיישב למינהל, כדי לחתום עמו על חוזה פיתוח בנוגע למגרש שהאגודה הקצתה לו ביישוב. לאחר השלמת הבנייה חותם המתיישב על חוזה חכירה עם המינהל.

9. עיון בכתבי ההתחייבויות שהמתיישבים נדרשים לתת לסוכנות מעלה, שהם מטילים הגבלות שונות על המתיישבים, שהיה על המינהל לתת את דעתו עליהן. לדוגמה: בכתב ההתחייבות נקבע שהסוכנות רשאית לבטל את הרשות שנתנה למתיישב להתיישב ביישוב ואף לדרוש את פינויו, בנסיבות המפורטות בכתב ההתחייבות ובכללן: "כאשר אנו או מי מאיתנו נהווה גורם מפריע ביישוב ו/או להתפתחות היישוב בהתאם לשיקול דעת המיישבת".

יצוין כי יישוב קהילתי אינו יישוב חקלאי כהגדרתו בחוק המועמדים להתיישבות חקלאית, התשי"ג-1953 (בסעיף 1 לאותו חוק נקבע: "'יישוב חקלאי' פירושו - מקום שתושביו יושבו לשם התיישבות חקלאית...". יישוב קהילתי אינו מקום כזה, שכן תושביו לא יושבו לתכלית האמורה ואין בו פעילות חקלאית), לכן לא חלים עליו ועל המתיישבים בו הוראות חוק זה, המקנה מעמד מיוחד לסוכנות (ולגופים נוספים) כ"מוסד מיישב"; ובכלל זה סמכות לתבוע (בוועדה מיוחדת שמונתה לפי אותו חוק) את הרחקתו של מתיישב ביישוב חקלאי (במשך תקופה המנויה בחוק), בשל אחת מהעילות המנויות באותו חוק.

לדעת משרד מבקר המדינה, הסדר כאמור, שבו המינהל מאפשר לסוכנות לבטל את הרשות שנתנה לאדם להתיישב ביישוב ואף לדרוש את פינויו, בלי שנקבעו אמות מידה המגדירות מיהו "גורם מפריע ביישוב או להתפתחות היישוב", הוא הסדר שיש בו לכאורה פגיעה בחופש הקניין למעלה מן המותר ואשר מקורה אינו בחוק (חוק המועמדים להתיישבות חקלאית, התשי"ג-1953, מאפשר להרחיק מועמד מיישוב חקלאי, אם התביעה להרחקתו הוגשה לפני שמלאו ליישוב שלוש שנים. החוק גם מונה טעמים מוגדרים להרחקה, מה שאין כן בהסדר האמור). הסדר כזה אינו עניין לכתב התחייבות, ואם יש בו צורך, ראוי לעשותו בחקיקה ראשית ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל, שנועדה לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. ראוי אפוא שהמינהל יעלה נושא זה לדיון במועצה, כדי לשקול את הצורך בקיומה של הוראה כאמור; אם תראה שיש בה צורך, ראוי שתיזום את הסדרתה באמצעות חקיקה מתאימה.

10. בתשובת הסוכנות מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה היא הדגישה את חשיבותה ותרומתה להקמת מערך ההתיישבות הכולל בארץ, ובכלל זה את מעורבותה והשקעותיה ב"תוכנית המצפים" שהוקמו על קרקעות המדינה בסוף שנות השבעים ובתחילת שנות השמונים (33 מצפים, ובכל אחד מהם כמה עשרות משפחות), ואשר מקצתם הורחבו לכלל יישובים קהילתיים שבכל אחד מהם כמה מאות משפחות. עם זאת אישרה הסוכנות, כי שלא כבעבר, אין היא משקיעה מתקציבה בפיתוח תשתיות למגורים ובבניית בתים ביישובים קהילתיים; ביישובים כאלה היא פועלת בעיקר בנושאים הקשורים לפיתוח תעסוקות ו"חיזוק חברתי", ונציגיה משתתפים בצוותי ההיגוי והליווי של תוכניות הפיתוח והרחבת היישובים.

סדרי הקמתם ואכלוסם של יישובים קהילתיים בדיקת הקמתם, ניהולם ואכלוסם של כמה יישובים קהילתיים (שמות היישובים ופרטים אודותיהם נמסרו למינהל, לרשם ולסוכנות. הפרטים הדרושים נמסרו גם לוועדי ההנהלה של אגודות היישובים, וביישוב מסוים - גם לכמה בעלי תפקידים שהיו קשורים בו), העלתה את הממצאים דלהלן.

יישוב קהילתי א' - שמשית

1. בינואר 1997 נחתם הסכם הרשאה לפיתוח, שלפיו הקצה המינהל לסוכנות, בלא מכרז, קרקע בשטח כ-700 דונם בצפון הארץ לשם הרחבת יישוב קהילתי מסוים (גבעת אלה). למעשה, לא הורחב היישוב, אלא הוקם במקום יישוב קהילתי חדש (להלן: יישוב קהילתי א' או יישוב א' - שמשית). היוזמה להקמת יישוב שמשית הייתה של אדריכל מסוים (להלן: האדריכל, או היזם), צבי שפרינגר.

2. בתחילת שנת 1995 פנה היזם אל הסוכנות בבקשה שתיתן את חסותה להקמת היישוב ותפעל לקבלת הקרקע הדרושה לכך מהמינהל. הסוכנות הסכימה לפעול כמבוקש, בתנאי שהיא לא תממן את הקמת היישוב, ודרשה כי תוקם אגודה שיתופית שתטפל בהקמתו.

3. לצורך ייסוד האגודה השיתופית הוגשה לרשם בקשה לרישומה ולאישור נוסח התקנון שצורף לה (להלן - התקנון). על מסמכים אלה חתמו שמונה אנשים, שהסכימו להיות חברים באגודה ולשמש כמייסדיה (להלן: המייסדים). עם המייסדים נמנו קרוב משפחה של היזם ומכר שלו. בתחילת מאי 1995 אישר הרשם את ייסוד האגודה (להלן: אגודת יישוב א' או האגודה) ואת התקנון ורשם אותה בפנקס האגודות השיתופיות. זמן מה לאחר רישום האגודה פרשו ארבעה מהמייסדים מכל פעילות בה ולא רכשו מגרשים ביישוב. יתר הארבעה, ובהם קרוב משפחתו של היזם ומכרו, מונו באסיפת המייסדים לשמש ועד מנהל זמני של האגודה.

4. כשנתיים לאחר הקמת האגודה, וחודשים ספורים לאחר שהסוכנות חתמה עם המינהל על הסכם ההרשאה לפיתוח, הצטרפו לאגודה משפחות רבות. בעקבות שינוי בתוכניות הנוגעות לפרויקט של הקמת היישוב, הוגדל היקפו: מפרויקט של 440 בתי מגורים צמודי קרקע שהיו אמורים להיבנות בכמה שלבים, לפרויקט של 550 בתים שיוקם כולו במקשה אחת. היזם והמייסדים אמדו את עלות הפרויקט ב-500 מיליון שקל. באפריל 1999 נמנו עם המתיישבים 520 משפחות (כ-1,000 חברים באגודה). בסוף ספטמבר 2000 הוחל באכלוס היישוב, ולפי התכנון הוא אמור להסתיים בשנת 2001. הקמת היישוב כולו, לרבות מבני הציבור והמבנים המסחריים, אמורה להסתיים בעוד שנים אחדות. עד סוף אוגוסט 2000 חתמו רוב המתיישבים על חוזי פיתוח עם המינהל, ומעטים כבר חתמו על חוזי חכירה.

5. במחצית הראשונה של שנת 1999 פנו כמה מהמתיישבים במכתבים אל הרשם, המינהל והסוכנות והתלוננו על אי-סדרים בניהול האגודה ובתהליך הקמת היישוב. ביוני אותה שנה מינה הרשם ועד ממונה לאגודת יישוב א', ובד בבד מינה גם חוקר לחקור בענייני האגודה. בסוף אוגוסט 1999 הגיש החוקר לרשם דוח חקירה והרשם אימץ את ההמלצות הכלולות בדוח. במארס 2000 מינה הרשם שוב ועד ממונה - למשך תקופה שעד סוף פברואר 2001. בדוח החקירה צוין, שלא היה גילוי נאות בנוגע לחוזים שחתם ועד האגודה עם היזם קודם למינוי החוקר, והומלץ להעביר לבוררות את עניין התמורה הכספית המגיעה ליזם לפי חוזים אלה. בפועל הועבר העניין לתהליך של גישור והוא עדיין לא הסתיים.

6. הקצאת קרקע שבניהול המינהל במכרז היא תהליך שהמחוקק ראה בו תהליך רצוי והנהיג לגביו חובה חוקית. זהו גם התהליך השכיח של יצירת עסקה כלכלית, שבו המשתתף במכרז מכלכל את צעדיו, בדרך כלל במטרה להפיק רווח. המינהל אף רשאי לכלול במכרז תנאים שיעודדו תחרות בין המתמודדים על צמצום הפיתוח וההקמה, באופן שייטיב עם רוכשי המגרשים לבנייה ביישוב שיוקם או יורחב. מסירת קרקע בפטור ממכרז היא תהליך שהמחוקק ראה בו יוצא מן הכלל ועיגן אותו בחקיקה. על כן, הקצאת קרקע שלא במכרז צריכה להיות למטרה ציבורית מובהקת, כגון קידום ההתיישבות באזורים שקבעה הממשלה, ובתוך כך להבטיח תנאים שיאפשרו שקיפות ושוויוניות. לשם כך אף מוקמת ליישוב אגודה שיתופית, האמורה לפעול לטובת כלל חבריה. משרד מבקר המדינה בחן את סדרי הקמתו של יישוב א' ומצא, כי עקרונות אלה לא נשמרו: קרקע שהמינהל מסר לסוכנות ללא מכרז, נמסרה לידי קבוצה מצומצמת של מייסדים ושימשה מנוף כלכלי ליזם ולנותני שירותים אחרים, כמפורט להלן:

(א) תקנון האגודה אפשר במשך תקופה ארוכה שליטה של קומץ אנשים - שנתמנו לחברי ועד מנהל זמני שלה - במאות המשפחות שהצטרפו לאגודה לאחר שהקרקע הוקצתה לסוכנות. כך, למשל, נקבע בתקנון האגודה: "מייסדי האגודה ישמשו כאסיפה כללית ויוקנו להם כל הסמכויות המוקנות בתקנון אלה לאסיפה הכללית"; "המייסדים יבחרו מביניהם ארבעה חברים שישמשו כוועד מנהל זמני..."; "אסיפה כללית ראשונה...תכונס על ידי הוועד המנהל הזמני תוך 60 יום מיום שיאוכלסו 30% מבתי היישוב כמתוכנן בשלב א'".

בעקבות פרישת ארבעה מהמייסדים ומינוי ארבעת הנותרים לוועד המנהל הזמני עד ליוני 1999 - מועד שבו, כאמור, מינה הרשם ועד ממונה לאגודה - אותם ארבעה מייסדים שימשו בעת ובעונה אחת הן אסיפה כללית והן ועד מנהל זמני. כמו כן, לפי התקנון, עד לאכלוס 30% מבתי המתיישבים (הצפוי להתרחש במהלך שנת 2001), נמנעת ממרבית חברי האגודה האפשרות לבחור ועד מנהל במסגרת אסיפה כללית של החברים.

(ב) היזם התקשר עם האגודה בחמישה הסכמים שהקנו לו זכויות רבות. ארבעה מהם אושרו בשם האגודה על ידי ארבעת החברים בוועד המנהל הזמני, ושניים מבין הארבעה (הנוגעים למעמדו ולשכרו של היזם וכן לתנאי פעילותו כמתכנן היישוב) נחתמו קודם להצטרפות מי מהמתיישבים לאגודה וליישוב (פרט למייסדים).

מכלל האמור לעיל יוצא, שתהליך מסירת קרקע של המינהל לסוכנות, ובאמצעותה לאגודה, אפשר ליזם לזכות בטובת הנאה כספית, בלי שהיה עליו להתמודד במכרז.

7. משרד מבקר המדינה העיר לרשם, שאף אם לכאורה ההסדר והתקנון שנקבעו בקשר לייסוד האגודה היו חוקיים, התוצאה הכלכלית והחברתית שלהם אינה רצויה.

8. בתשובתה מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה, טענה היועצת המשפטית של האגודה (עו"ד אביגיל בהט), כי המצב הזמני באגודת היישוב, שבו מעטים שולטים ברבים, הוא הכרח בל יגונה. לדבריה, יש שתי שיטות עיקריות לניהול פרויקט של הקמת יישוב קהילתי, שנועדו להבטיח את יציבותו של צוות ההנהלה ולמנוע את החלפתו מפעם לפעם - דבר העלול לפגום באמינותו כלפי נותני השירותים לאגודה. לפי שיטה אחת, שלדבריה נהוגה ברוב היישובים: רוכשי המגרשים (פרט למייסדים) הם במעמד של מועמדים לחברות בלבד באגודה, עד לשלב האכלוס, ורק בשלב זה דנות רשויות האגודה באישור חברותם. לפי השיטה האחרת: מעמד החברות באגודה ניתן למתיישבים בסמוך לאחר רכישת המגרשים, אולם מוטלות עליהם הגבלות בנוגע להחלפת הוועד המנהל הראשון שמונה לאגודה בעת ייסודה, עד לשלב האכלוס וההתבססות של היישוב. בעניין יישוב א' - טענה היועצת המשפטית - ננקטה השיטה השנייה: אמנם מעמד החברות באגודה ניתן למתיישבים בסמוך לאחר רכישת המגרשים, אולם אפשרותם לכנס אסיפות כלליות שבמסגרתן יתאפשר לשנות את הרכב הוועד המנהל הזמני הוגבלה, עד למועד שבו יאוכלסו 30% מבתי המתיישבים.

משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לבו של הרשם לכך שבשתי השיטות המתוארות לעיל קיימים פגמים שיש לתת עליהם את הדעת ולמנוע ככל האפשר את תוצאותיהם: בשיטה הראשונה, מתיישבים המשקיעים ממיטב כספם ברכישת מגרשים לבניית בתיהם ביישוב מקבלים מעמד של "מועמדים לחברות" במשך תקופה ארוכה ובסופו של דבר עלולים למצוא את עצמם מול "שוקת שבורה", אם רשויות האגודה לא יאשרו את קבלתם כחברים בה. השיטה השנייה מאפשרת מצב, שבו במשך זמן רב יקבל ועד הנהלה זמני החלטות מהותיות, העשויות להשפיע על דמותו של היישוב במשך שנים רבות, בלא אפשרות שכלל חברי האגודה (למעט חברי הוועד הספורים) יתכנסו לאסיפות כלליות, שבהן תובע עמדת הרוב ויתאפשר לבחור ועד הנהלה כרצון החברים (כפי שהיה ביישוב א').

לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל ועל הרשם לתת את דעתם על התופעות המתוארות לעיל ולשקול מהי הדרך הראויה להתמודדות עם מצבים כאלה.

9. בתשובתו מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה ציין הרשם: "מתוך רצון לשפר ולייעל את דרכי ההתיישבות בארץ בעתיד...הרשם, ביחד עם הסוכנות והמינהל, יפעלו לשיפור הנהלים והדרישות להקמתם של יישובים קהילתיים בעתיד...לגבי היישוב...(יישוב קהילתי א'), במהלך חודש פברואר 2001 יאוכלסו ביישוב 220 יחידות דיור, ועל כן לקראת סיום תפקידו של הוועד הממונה של האגודה במהלך חודש מארס 2001 ישקול הרשם עריכת בחירות כלליות ביישוב".

גביית דמי הצטרפות ותשלומים אחרים כתנאי לקליטת מתיישבים

1. המבקש להתיישב ביישוב קהילתי שבהקמה או בהרחבה צריך לקבל מאגודת היישוב מכתב הפניה לסוכנות, וממנה למינהל, כדי לקבל מהמינהל זכות חכירה במגרש שהוא רוכש ביישוב. התברר, כי אגודות היישובים נוהגות לדרוש מהמועמדים תשלומים שונים כתנאי לקליטתם ולהפנייתם לסוכנות. לעתים התשלומים מכונים בתקנון האגודה, או בהסכם שבינה לבין המתיישב, "דמי הצטרפות" או "דמי כניסה", ולעתים אין להם כינוי קבוע והם נבלעים בסל ההוצאות שהאגודות דורשות מהמועמדים לשאת בהן במסגרת ההסכמים שהיא חותמת עמם. לתשלומים אלה (להלן - דמי הצטרפות) אין ייעוד תקציבי מוגדר, ואין מציגים למתיישבים תחשיבים המסבירים כיצד חושבו ולמה נועדו. כל אלה מעלים חשש שהסכומים של דמי ההצטרפות נקבעים לפי מידת הביקוש להתיישבות ביישוב ובלא קשר ישיר להוצאות של האגודות שאכן דרושות לאגודות לפיתוח התשתיות ולכינון מוסדות הציבור ביישובים.

2. התברר, שהמינהל יודע על קיומה של תופעה זו השוררת גם בישובים חקלאיים שהורחבו (בעניין זה ראו דוח שנתי 50 ב', עמ' 580, בפרק "הרחבת מגורים ביישובים חקלאיים"), וכי הוא ער לכך שאגודות היישובים גובות תשלומים אלה, בין השאר משום שדמי החכירה המשולמים למינהל בעד מגרש המיועד לבנייה נמוכים באזור כפרי, זולים מאלה המשולמים בעד מגרש לבנייה בישוב עירוני רגיל. במיוחד בולט הפער בין דמי החכירה המשולמים ביישובים עירוניים רגילים לבין אלה המשולמים ביישובים קהילתיים - באזורים שהוגדרו על ידי הממשלה "יישובי קו העימות בצפון" (ומשנת 1998 - "יישובי קו עימות בגזרת הלבנון") או "אזורי עדיפות לאומית א'" או "אזורי עדיפות לאומית ב'". כך, למשל, במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2000, ביישובי קו העימות בצפון היה פטור מלא מדמי חכירה; באזורי עדיפות לאומית א' שולמו דמי חכירה מהוונים שהסתכמו ב-31% מערך הקרקע; ובאזורי עדיפות לאומית ב' - 51% מערך הקרקע. ביתר האזורים אמנם נגבו דמי חכירה מהוונים מלאים, המסתכמים ב-91% מערך הקרקע, אולם לפי החלטות המועצה ולפי הנחיות המינהל, ביישובים הקהילתיים שבאזורים הכפריים, וכן ביישובים חקלאיים, ערך הקרקע לבנייה נמוכה נקבע בידי השמאי הממשלתי לפי שטח הבנייה בפועל, שלא כמקובל בקרקעות עירוניות שבתחומי ערים שבהן ההערכה מתבססת על אפשרות הבנייה המרבית על הקרקע לפי התוכנית הסטטוטורית החלה עליה. יתרה מזו, ביישובים קהילתיים - שהקרקע שלהם מוקצית לסוכנות בלא מכרז - השמאי הממשלתי אינו מעריך כל מגרש ומגרש, אלא מכין מראש טבלאות של ערך הקרקע לפי אזורים ומעדכן אותן אחת לשנה.

על אף האמור לעיל, עד מועד סיום הביקורת לא נקט המינהל את הצעדים הדרושים כדי לוודא שההוזלות בדמי החכירה ביישובים קהילתיים אכן משרתות במישרין את קהל היעד שלהן, דהיינו המתיישבים בהם, וכדי למנוע מהאגודות לנצל הוזלות אלה להגדלת הכנסותיהן - בדרך של הטלת תשלומים כאמור על המתיישבים. כך נוצרה תופעה של מעין סחר במקרקעי הלאום על ידי אגודות היישובים. (בעניין זה ראו דוח שנתי 50 ב', עמ' 586-584.

3. להלן ממצאי בדיקה הנוגעים לשני יישובים קהילתיים:

יישוב קהילתי ב' - עדי

1. יישוב קהילתי ב', עדי, הוקם בצפון הארץ לפני כ-15 שנים ותושביו מאוגדים באגודה שיתופית רשומה (להלן - אגודת יישוב ב'). אגודת יישוב ב' הרחיבה את היישוב על ידי הקמת שכונה קהילתית נפרדת (להלן - השכונה), ולצורך זה הקימה עמותה לפיתוח התשתית בשכונה (להלן - העמותה), והיא נרשמה אצל רשם העמותות ביולי 1994. את הקרקע שעליה הוקם היישוב ואת הקרקע שנועדה להקמת השכונה הקצה המינהל לסוכנות, בלא מכרז, וחתם עמה על הסכמי הרשאה לפיתוח. הסוכנות הפנתה את האגודה למינהל והציגה אותה כזרוע שלה לעניין הקמת היישוב והרחבתו. המבקש להתיישב בשכונה חייב להיות חבר אגודת יישוב ב'. לאחר שוועדת הקליטה של האגודה מאשרת את מועמדותו, נחתם חוזה בינו לבין האגודה והעמותה (להלן - החוזה של המתיישב עם האגודה והעמותה). התכנון והפיתוח של השכונה נעשו במרוכז וכל מתיישב בונה בה לחוד את ביתו.

2. ביולי 1999 פנה מנהל האגף לקרקע חקלאית במינהל במכתב לסוכנות והודיע, בין היתר: "הגיע לידינו מידע, לפיו לצורך אישור מועמדות לחברות באגודה הקהילתית ב... (יישוב קהילתי ב'), ולשם קבלת הפניה למינהל לחכירת מגרש מגורים במקום - הפניה שכידוע לך נעשית על ידיכם - נדרש לכאורה תשלום לאגורה בסך 95,000 דולר. כזכור לך, שוחחתי עמך מספר פעמים בעבר בעניין התופעה הנ"ל, אשר נמסר שקיימת גם ביישובים קהילתיים אחרים שבטיפולכם, בסכומים שונים, אשר כפי הנראה נקבעים, בין היתר, לפי האטרקטיביות של היישוב. ביקשתיך לבדוק אם לסוכנות היהודית ידוע על כך ועבור מה נגבים הכספים. האם הדבר נעשה בידיעתה, בפיקוחה ובאישורה... ולהיכנס בעובי הקורה. למותר להוסיף ולהרחיב בקשר לחשיבות היישובים הנ"ל, ולדרך לפיה השטח הועמד לרשותכם בהרשאה לתכנון ולפיתוח, במטרה לקלוט מתיישבים במקום באופן של הפניה על ידיכם, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים, לפי מחיר למ"ר מבונה בפועל... בטרם נגבש עמדה אם וכיצד יש לנהוג בעניין, נבקש את בדיקתכם והתייחסותכם העניינית ועמדתכם" (הדגשה במקור).

עד מועד סיום הביקורת לא קיבל המינהל תשובה מהסוכנות.

מן האמור לעיל עולה, כי ביישוב זה קיימת לכאורה התופעה של גביית דמי הצטרפות ובסכומים ניכרים. אולם המינהל טרם נקט צעדים של ממש נגד תופעה זו, השמה לאל את המטרה שעמדה ביסוד גביית דמי חכירה מופחתים מהמתיישבים באזור שבו הורחב היישוב.

3. בדצמבר 2000 הודיע ועד ההנהלה של אגודת יישוב ב' למשרד מבקר המדינה, כי הסכום הנקוב במכתבו האמור של המינהל אינו מדויק. הוועד ציין, כי במסגרת החוזה של המתיישב עם האגודה והעמותה משלם המתיישב לעמותה (ולא לאגודה) סכום בשקלים השווה ל-55,000 דולר למימון חלקו בהוצאות הפיתוח של השכונה: "פרט לסכום זה משלם המתיישב על פי ההסכם סך של 25,000 דולר בשקל, וזאת לצורך הקמת מבנים ציבוריים בלבד". הוועד הדגיש, כי המתיישבים בשכונה נדרשים לשלם דמי חכירה בסכומים גדולים, יחסית ליישובים אחרים באזור, וכי המתיישבים נושאים בכל עלות הפיתוח של היישוב "בעזרה מזערית, אם בכלל, של המדינה".

4. משרד מבקר המדינה העיר לוועד האגודה, כי מנוסח החוזה של המתיישב עם האגודה והעמותה עולה, כי התשלום השווה ל-25,000 דולר אינו משולם כלל לעמותה (הנושאת בעול פיתוח השכונה), כי אם לקופת האגודה. יתרה מזו, תשלום זה אינו מיועד אך ורק ל"הקמת מבני ציבור", כנטען בתשובת הוועד, אלא ככתוב בחוזה: "תשלום זה הינו השתתפות המתיישבים בהון האגודה לרבות השתתפות המתיישבים בבניית מבני ציבור של כלל היישוב".

לדעת משרד מבקר המדינה, אף שתשלומים כאמור, שגובות האגודות של יישובים קהילתיים, נועדו לשרת את צורכי הכלל ולמטרות ראויות, ראוי שהמינהל ידרוש מן הסוכנות שתפעיל מנגנוני בקרה נאותים על גביית תשלומים כאלה וכי תשקול להגביל את סכומיהם או לקבוע תקנים בעניין הסכומים הראויים שעל המתיישבים לשלם לאגודות היישובים.

יישוב קהילתי ג' - גן נר

1. יישוב קהילתי ג' הוא יישוב כפרי בצפון הארץ, גן נר, שתושביו חברים באגודה שיתופית רשומה (להלן - אגודת יישוב ג'). הבדיקה התמקדה בפרויקט של הקמת שכונה חדשה ובה 175 בתי מגורים, על קרקע שהמינהל הקצה לסוכנות, בלא מכרז, לשם הקמת השכונה (להלן - הפרויקט).

2. ב-1997 התקבל במשרד מבקר המדינה עותק של מכתב תלונה, ששלח זוג עולים חדשים מחבר העמים לסגן שר הבינוי והשיכון דאז. זוג העולים ביקש לרכוש בית מגורים במסגרת הפרויקט, ובקשתו נדחתה. במכתב ציינו המתלוננים, כי נדרש מהם - כמו מכל מתיישב במסגרת הפרוייקט - לשלם לאגודת יישוב ג' "דמי השקעות" בסך 150,000 ש"ח; הואיל ומדובר ב-175 בתים, יוצא שהאגודה דרשה מהמתיישבים סכום כולל של כ-26 מיליון שקל, אף על פי שלטענת המתלוננים, משרד הבינוי והשיכון כבר עסק בפיתוח היישוב ומימן חלק ניכר מהוצאות הפיתוח של הפרויקט. לטענת המתלוננים, כשביקשו הסבר למה מיועדים "דמי ההשקעות", נאמר להם שבקשתם להצטרף ליישוב לא תטופל.

המתלוננים ציינו, שדמי החכירה שעל המתיישב לשלם למינהל בעד מגרש לבנייה בפרויקט מגיעים לכ-6,000 שקל בלבד והתרעמו על כי המינהל מאפשר לאגודת היישוב לגבות מכל מתיישב סכום נכבד, השקול למחצית מן העלות הכוללת של בניית הבית על המגרש.

3. בתשובתו בעניין זה למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל: "המינהל איננו מטפל בנושא הוצאות פיתוח, ואין לנו כל מידע על ההוצאות ו/או העלויות שהחוכרים נדרשים לשלם. בעניין זה נא לפנות לאגודה ו/או לסוכנות היהודית... המינהל איננו מעורב בהליך קליטת המתיישבים.. המינהל מקצה המגרשים בהתאם להפניות המתקבלות מאת הסוכנות היהודית...קביעת הקריטריונים וקליטת המתיישבים נעשות על ידי הסוכנות היהודית והאגודה".

אגודת יישוב ג' הודיעה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2000, כי במאי אותה שנה התקיימו בחירות לוועד ההנהלה של האגודה וכל חברי הוועד הקודם - שבתקופת כהונתו אירע המתואר לעיל - הוחלפו. לגופו של עניין, לא אומתו פרטי התלונה, אך גם לא הוכחשו.

המתואר לעיל מצביע על כך, שלמינהל לא היו מידע ואמצעי בקרה ממשיים על שנעשה באותה קרקע שהקצה לסוכנות לשם הקמת הפרויקט, והוא הטיל עליה ועל אגודת היישוב את מלוא האחריות לגבי הנעשה בה.

4. בתשובתה מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה ציינה הסוכנות: "במהלך החודשים האחרונים, תוך הידברות עם המינהל והצגת דרכים ודרישות, הונח הבסיס הקובע כללים מנחים לאופן ביצוע 'הרחבות-קהילתיות' ומידת אחריותה של המיישבת (דהיינו הסוכנות) בכל שלב משלבי ההרחבה. את הכללים המנחים ניתן יהיה לגבש ולשכלל לכדי נוהלי עבודה מוסכמים המחייבים את הצדדים..המיישבת חושבת כי יש להותיר את מתכונת הפעילות הנוכחית על כנה, בכפוף לתיקונים ולהתאמות, כפי שהומלץ לבצע על ידי המבקר ובהתאם להנחיות שהוכנו והוצגו לעיל. המיישבת תפעל ככל שיידרש, עם המינהל, לגיבוש והטמעת הכללים והנהלים. לדעת המיישבת, יש לשמור על מעמדה הייחודי ויכולת מעורבותה בקידום ההתיישבות, מתוך ראיית הצורך בקיום מטרות ההתיישבות, כבסיס עיקרי לפעילותה".

5. בתשובת מנהל המינהל מדצמבר 2000 צוין, כי המינהל סבר שהקצאות הקרקע להקמת יישובים קהילתיים ולהרחבתם מנוהלות בפיקוח ראוי ומלא של הסוכנות ולא ידע עד כמה חמורים הם הדברים, "כמצוין בדוח הביקורת". עוד ציין מנהל המינהל: "המטרה שעמדה בפני המועצה בעת שקיבלה את החלטותיה בעניין העמדת הקרקע לצורך הקמת יישובים קהילתיים באזור פריפריה שרירה וקיימת גם כיום, ואולי אף ביתר שאת. עם זאת, רואה המינהל צורך בבדיקה מחודשת של הנושא..

"..קוימו מספר פגישות עם נציגי הסוכנות, בהן הובהר כי המינהל דורש פיקוח, בקרה ואישור על אודות הנושאים האמורים בביקורת ובנושאים נוספים. הסוכנות הסכימה לדרישתנו, והיא אמורה להכין נוהל מפורט, שיועבר למינהל לעיון ולהערות. במינהל מתקיימים בימים אלו דיונים, על מנת לברר את עמדתנו העקרונית לגבי הקצאת קרקע ליישובים קהילתיים, ובכלל זה בניית מודל עבודה ליישובים אלו, וכנגזר יוכנו נהלים מפורטים. בכוונתנו להביא נושא זה בפני מועצת מקרקעי ישראל, בין היתר על מנת להביא לשינויים מסוימים בהחלטותיה".

6. שר התשתיות הלאומיות, מר אברהם (בייגה) שוחט, המשמש יו"ר המועצה, הודיע בדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה: "בעקבות ממצאי סיכום הביקורת שבנדון, מקים בימים אלו מינהל מקרקעי ישראל בדיקה מקיפה של העקרונות הכרוכים בסוגיית הקמת יישובים קהילתיים באמצעות הסוכנות היהודית. לאחר שהמינהל יגבש המלצותיו ויעבירן לעיוני, יובא הנושא לדיון במועצת מקרקעי ישראל לצורך גיבוש מחדש של מדיניותה ותיקון החלטותיה בהתאם".

תמצית והמלצות

הקמת יישובים קהילתיים על קרקעות שבניהול המינהל, הרחבתם ואכלוסם כרוכים במכלול שלם של פעולות. אלה רובן בכולן נעשות בלא מעורבות ממשית של המינהל ובלא שהוא מפעיל עליהן אמצעי בקרה יעילים.

המינהל מסתפק בהקצאת הקרקע לסוכנות בלא מכרז ומצפה שהיא תטפל בהקמתו או בהרחבתו של היישוב ותדאג לקליטת המתיישבים בו, ובלבד שבסופו של התהליך יחתמו המתיישבים על חוזים עמו וישלמו לו את דמי החכירה המגיעים לו מהם.

המינהל לא בחן את המשמעות המשפטית והתפעולית הנובעת מן העובדה שבעשור האחרון הסוכנות אינה מפתחת את הקרקעות המיועדות להקמת יישובים קהילתיים או להרחבתם, אינה מממנת פעולות אלה ואף אינה מסייעת כבעבר על ידי מתן הלוואות למתיישבים או לגופים העוסקים בפועל בהקמת היישובים.

מתברר, כי מתכונת הפעילות הנוכחית מאפשרת מצב שבו הקמת היישוב או הרחבתו, וייסוד אגודה שיתופית לשם כך, יהיו פרי יוזמתו של גורם פרטי הפועל למטרות רווח, וכן שאגודות היישובים המוסרות עבודות למתכננים ולקבלנים יטילו על המתיישבים תשלומים כספיים נכבדים; כל זאת בלא בקרה ראויה של הגופים הציבוריים הנוגעים לעניין.

בעניין זה ראוי לציין החלטה של בג"ץ שבה הורגשו מעמדו, תפקידיו וחובותיו של המינהל: בפסק הדין בעניין בארותיים ע"א 3962/97, בארותיים, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נגד מרים ארד ואח', פ"ד נ"ב (4) 614, 623) קבע בג"ץ: "...החלטה 737 (של המועצה) אין בה כדי להעביר את כוח ההכרעה ליישוב. כוח זה היה ונשאר בידי המינהל בלבד. החלטה 737 אינה פוטרת את המינהל מחובותיו בכל הנוגע לנהול מקרעי יאל, ובלל זה מהפלת כחויו על מנת להטיח כי מדייות המוצה תבצע בחס למקרעין שבחום הרבות ולנוע עשיה שלא כדין בקרעין אה...מיהל הוא האחאי לנהלו הקין של אחד המשבים השבים ביתר של הדנה. מכך נבע, כי על המיהל לקת תכן משי ביימה של איות כבדה זו, ואין הוא רשאי להתנער ממנה".

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח קביעותיו העקרוניות של בג"ץ, על המינהל לנקוט את הצעדים הדרושים למימוש אחריותו לקרקעות שבניהולו. שכן, העברת תחומי פעולה לגופים אחרים (ובהם לסוכנות, ובאמצעותה לאגודות שיתופיות) אינה פוטרת את המינהל מחובותיו. שומה אפוא על המינהל לפעול להנהגת הסדר מקיף של היחסים בינו לבין הסוכנות בנושא, אשר במסגרתו ייקבעו, בין היתר, אמצעי הפיקוח והבקרה שיידרשו מהסוכנות על אגודות היישובים שבהקמה וכן אמצעי הבקרה של המינהל על פעולות הסוכנות בתחום זה. הסדר כזה מן הראוי שיובא לאישורה של מועצת מקרקעי ישראל.