אדמת מריבה

בעוד המצב המדיני נדון בשיחות-סלון סוערות מעל כל שולחן פסח ראשון ושני וסתם שבת, קשה להניח שיש הרבה בתים שבהם דנו דווקא בענייני קרקעות מדינה. אבל לנושא הבעלות על הקרקע יהיו השלכות לא פחותות על חיי כולנו. זהו עניין שנדחק למדורי נדל"ן וגורם למרבית האנשים להפטיר, "אנחנו לא מבינים בזה". על כן אולי המהפכה הקרקעית הגדולה מתגבשת ומתעצבת ללא תשומת-הלב הציבורית שראויה לה.

כאן הפגנה של בדואים, שם שלט של חקלאים נגד הקשת הדמוקרטית, פה כותרת בעמוד מרוחק בעיתון על עתיד אדמות בזק, שם איזה חבר כנסת בעל מודעות חברתית נושא שוב נאום על הדיור הציבורי. מדי פעם מדובר על "שינוי ייעוד", פה ושם נזרקת לאוויר המילה "הפרטה". אבל רובנו מתקשים לראות את הקשר בין כל הדברים הללו.

אלא ששאלת הבעלות על הקרקע - שהיא אולי המשאב רב-הערך ביותר שנמצא כיום בידי המדינה - והאופן שבו תימסר לידי יחידים, היא שאלה בוערת וקשה. יש האומרים שהיא חשובה לפחות כמו שאלת השלום. קשה בכלל לתפוס את ההשלכות שיהיו לתהליך הזה, הזוכה לשם הפרטת הקרקע. במהלכו יעלו על-פני השטח שאלות של צדק ואי-צדק חברתי, של שוויון או גזענות כלפי מיעוטים, של אדמות שנמסרו לשימושים שונים, הן לקיבוצים ומושבים והן לחברות גדולות - פרטיות, ציבוריות וממשלתיות.

מבקרי רעיון ההפרטה טוענים כי כיוון שכל זה אינו זוכה לאיזשהו תכנון מסודר ומושכל, התהליך ייצא מכלל שליטה ויניע תהליכים כלכליים וחברתיים שאיש לא התכוון אליהם. למשל השתלטות של מספר קבוצות על האדמות, למשל הרחבה של הפער החברתי. גם תומכי תהליך ההפרטה מתריעים שחובה ללוות אותו בתוכנית מסודרת, שתקבע מדיניות, שלבים וכללים. התומכים והמתנגדים מאוחדים לפחות בדבר אחד: הגיע הזמן שהממשלה תחליט אחת ולתמיד מה היא רוצה. האם היא תומכת בהפרטת הקרקע, או שהיא מעדיפה לנהל אותה בעצמה באמצעות מינהל מקרקעי ישראל. אם האפשרות השנייה נכונה, דורשים שני המחנות כאחד שבמינהל יפסיקו להתעסק בשטויות ולמרר את חיי החוכרים, ויתרכזו במשימה האמיתית, שהיא ניהול קרקעות המדינה. בשם המשימה שלקח על עצמו המינהל לשמור על אדמות המדינה, הוא מצליח לייקר את מחיר הקרקע ולהמאיס את החיים בבירוקרטיה ובשורת מסים מיותרים.

אדמה אדמתי

הרפורמה הקרקעית שמכונה הפרטה מתרחשת 50 שנה לאחר שהמדינה החליטה להלאים את קרקעותיה, ו-40 שנה לאחר ייסוד מינהל מקרקעי ישראל.

הפרטת קרקעות המדינה החלה בפועל לפני כעשר שנים, בעקבות גל ההגירה הגדול מברית-המועצות, שעורר חשש למחסור בקרקע לבנייה, והביא אחריו להפשרת קרקעות חקלאיות, מה שהיה עד אז טאבו. קרקעות אלה הופשרו בעזרת הול"לים (ועדות לבנייה למגורים) ובדרך של הרשאה לחוכרי הקרקע ליזום פרויקטים של בינוי. זו היתה הפעם הראשונה שבה חקלאים קיבלו פיצוי בעבור קרקע שנמסרה להם לעיבוד חקלאי בלבד, וזאת בניגוד לחוזה שבין החקלאים למינהל, שלפיו בעת שינוי הייעוד על הקרקע לחזור למדינה.

באפריל 1997 פרסמה ועדת רונן שורה של המלצות שעיקרן רפורמה קרקעית, תחילה בתחום העירוני, ואחר-כך באזורים הכפריים. ההחלטות לגבי המגזר העירוני התקבלו ברובן, והמינהל החל במבצעי היוון (המרת זרם התשלומים בעבור דמי-חכירה בכל אחת משנות החכירה לתשלום חד-פעמי של סכום הוני), שעיקרם העברת זכות מלאה על הקרקע לבעלי דירות ובתים פרטיים, בהסכם חכירה לדורות, הקרוב יותר לבעלות מאשר לשכירות. ההיוון מאפשר לדבוק בחוק היסוד שלפיו קרקע הלאום לא תימכר, ויחד עם זאת לנתק את הקשר השוטף שבין המינהל לחוכרים. ההמלצות הנוגעות למגזר החקלאי, שקבעו פיצוי בגובה 20% מהקרקע בעת שינוי הייעוד, לא התקבלו בשל התנגדות מושבים וקיבוצים, שביקשו להגדיל את אחוז הפיצוי.

החקלאים מצדם תובעים היום בעלות מלאה על הקרקע החקלאית, ומפעילים לחצים אדירים להעברתו של חוק עיגון זכויות. אם יתקבל חוק זה, יעברו לבעלותו של הסקטור החקלאי מיליוני דונמים שהוחכרו עד כה לצורך עיבוד חקלאי. אליהם מצטרפות תביעות בעלות על הקרקע של חברות גדולות, כמו בזק ומקורות, שחכרו קרקע למטרה מסוימת, ועתה דורשות את הבעלות עליה. לאלה יש להוסיף תופעות של הקצאות סלקטיביות של קרקעות למגזרים שונים, כמו יישובים קהילתיים, עמותות והתיישבות בודדים בנגב.

במקביל לחוק עיגון הזכויות דרשו דיירי הציבורי לאפשר להם לקנות את הדירות שבהן הם מתגוררים. אחר-כך בא בג"ץ הקשת המזרחית הדמוקרטית, שביקש לבטל את ההחלטות הנוגעות לפיצוי החקלאים בעת שינוי הייעוד. השלב הבא היה התקוממות של ערבים ובדואים, הטוענים שהמדינה אינה מכירה בזכותם לבעלות על הקרקע, ונוהגת בהם קיפוח מתמשך. את שיאן של הטענות הללו ראינו באירועי אוקטובר 2000 ובהפגנות הבדואים לפני כחודש וחצי. אם לא די בכך, גם החברה להגנת הטבע טוענת, בתשובתה לבג"ץ הקשת המזרחית, שהפרטת הקרקע תפגע בראש ובראשונה בערים ובשטחים הפתוחים שיפלו קורבן ללחצי תכנון מצד אלפי יזמים.

שלל התביעות הללו, מצד מגזרים מבוססים מצד אחד ופחות מבוססים מצד שני, חושפים עד כמה תהיה המהפכה הקרקעית בוערת פוליטית וחברתית ואת העובדה שהיא עלולה להחריף מתחים חברתיים למידה שהמדינה תתקשה להתמודד איתם.

לפני כחודש התכנסו בכפר סירקין 65 חברי מושבים וקיבוצים, המכונים עמותת אדמתי, ובפיהם דרישה לפרק את מינהל מקרקעי ישראל, לגאול בחזרה את הקרקעות מהקרן הקיימת, ולעגן את זכויותיהם בקרקע.

לטענת מארגני הכנס, מושבים, קיבוצים ואף שכונות עירוניות כמו שכונת חבצלת ברחובות ושכונת בלינסון בפתח-תקווה, הם רכשו את הקרקע בכספם והעבירו אותה לקרן הקיימת. עתה הם מבקשים את הקרקע בחזרה.

כמה ימים אחר-כך פנו לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב חברי מושב צור משה שבשרון, ודרשו לבטל את חוזה החכירה שלהם עם מינהל מקרקעי ישראל. לטענתם, מייסדי המושב רכשו את הקרקע בשנות ה-30 בעזרת הקרן הקיימת, וזו העבירה אותה למינהל מקרקעי ישראל בראשית שנות ה-60. עתה גם הם רוצים את הקרקע בחזרה.

"הכול יילך לכמה בעלי הון"

ד"ר סנדי קדר הוא ממגישי בג"ץ הקשת המזרחית הדמוקרטית נגד החלטות המינהל הנוגעות לפיצוי לחקלאים בעת שינוי ייעוד הקרקע החקלאית. הוא טוען שאנחנו נמצאים בעיצומו של תהליך הפרטה סלקטיבי, המעצים קבוצות אחדות ומחליש קבוצות אחרות.

מה לדעתך יקרה אם הקרקע תופרט - או באמצעות חוק עיגון זכויות חקלאים או באמצעות מכירת קרקעות?

"אם המדינה תעביר את הקרקעות לידי המושבים והקיבוצים, חלק מהם יתפתו לכסף מהיר וימכרו אותן ליזמים ולעורכי-הדין שאורבים לקרקעות, חלקים אחרים של הקרקע יילכו לבנקים לכיסוי חובות. כשהמדינה תצטרך קרקע למטרות לאומיות, כמו לתוספת שטחים לעיירות פיתוח, פתאום יתברר לה שהקרקעות מוחזקות בידי בעלי הון.

"אני מאמין שכמו שמספר קבוצות השתלטו על התקשורת, כך יקרה גם עם הקרקע. כמה חברות נדל"ן יעשו קרטל, ישתלטו על קרקעות המושבים והקיבוצים, ויהפכו להיות הבעלים של המשאב היקר ביותר במדינה.

"תופעה חמורה יותר עלולה להתרחש אם הקק"ל, שמתנגדת לתהליך עיגון זכויות החקלאים, תחליט בשל כך להיפרד מהמינהל (קק"ל הודיעה שאם יתקבל החוק, היא תפרוש מהשותפות עם המינהל. לגבי השותפות עצמה ר' מסגרת, ד' ט'). תיאורטית, יכול להיווצר מצב שבו גורמים פרטיים יצליחו להשתלט על הקק"ל, כפי שקרה עם חברת הכשרת היישוב, שהיתה שייכת פעם לסוכנות, ועברה לידי משפחת נמרודי. מי שישתלט על הקק"ל יקבל, בנוסף לדונמים רבים של שטחים פתוחים, גם ארכיונים שיש להם ערך רב".

אז המדינה צריכה להמשיך להחזיק במרבית הקרקעות?

"הפרטה גורפת היא לא צעד נכון. בישראל מותר להפריט רק את הקרקע המיועדת למגורים, ולהותיר את הקרקעות החקלאיות מחוץ למשחק ההפרטה. את עתודות הקרקע יש לשמור למען הדורות הבאים".

"המטרה: לצמצם את המרחב של האוכלוסייה הערבית"

ראסם חמייסי, מתכנן ערים ומרצה באוניברסיטת חיפה, דווקא תומך בהליכי הפרטת הקרקע, אבל באופן גלוי ומסודר. לטענתו, המדינה ממשיכה לתפוס את הקרקע כחלק ממנגנון שתפקידו לצמצם את המרחב של האוכלוסייה הערבית, ולכן כל הליך ההפרטה המתרחש כיום, חשאית וסלקטיבית, מיועד למנוע את הקרקע מהאוכלוסייה הערבית.

"המדינה לא יכולה להפקיע קרקע מערבים, להגדיר אותה כאדמת מדינה, וכמה שנים אחר-כך למכור אותה", אומר חמייסי, "קודם-כול עליה להכיר בזכויות הערבים על הקרקע המופקעת, ורק אז לבצע הפרטה. ואני לא מדבר על קרקעות הפליטים, אלא על אדמותיהם של אזרחי המדינה, תושבי ג'ת, רהט, נצרת".

אחת הטענות שמעלים לטובת המשך קיומו של מינהל מקרקעי ישראל היא שכך תימנע העברת קרקעות לערבים, וקנייה של קרקעות הלאום על-ידי מדינות ערב.

"זו טענה מגוחכת ומופרכת מיסודה, שבאה להצדיק המשך קיומם של מנגנונים מפלגים ומפלים. אם עשירי ערב-הסעודית היו רוצים להשתלט על קרקעות המדינה, הם היו יכולים לעשות זאת באמצעות חברות זרות כבר כיום - לרכוש נכסים עירוניים ולקבל בעלות על הקרקע. הדבר אפילו לא עולה על דעתם".

איך אתה יכול לומר שיש אפליה, אם המדינה משווקת במכרזים גם ליישובים ערביים?

"במכרזי הקרקע המיועדים לערבים, מחיר הקרקע ההתחלתי גבוה אפילו בהשוואה ליישובים יהודיים סמוכים. בשל המצב הסוציו-אקונומי הקשה של האוכלוסייה הערבית, צעירים אינם מסוגלים לחכור את הקרקע המוצעת, וכך רוב האוכלוסייה הערבית אינה נהנית בפועל מקרקע זו. האפליה מתבטאת לא רק בהקצאה אלא גם במחיר".

מי לדעתך מרוויח מכך שהמדינה נותנת יד להפרטה סלקטיבית, כדבריך, ואינה מנהלת הפרטה מסודרת?

"בסופו של דבר אף אחד לא מרוויח מכך. להיפך, חוסר התכנון גורם להנצחת פערים, להקפאה כלכלית, לירידת התל"ג, לבריחת יזמים, לכך שלא צצים יזמים חדשים, והתוצאה בטווח הארוך היא הפסד כלכלי ניכר. הצרת צעדיה של האוכלוסייה הערבית בתחום הקרקע גם הוא גורם בסופו של דבר להפסד למדינה, שהופכת מגזר שלם ליצרני הרבה פחות".

"הריבון לא חייב להיות הבעלים"

גם עו"ד אלדד כורש, שמשרדו היה פעיל בכמה עסקות מקרקעין של יישובים חקלאיים, טוען שמטרת חוק יסוד מקרקעי ישראל, שאוסר למכור קרקעות מדינה, היא למנוע "גאולת קרקעות הפוכה", על-ידי ערבים, וזו בדיוק הסיבה לכך שיהיה קשה למדינה לבטל את החוק. "מדינה לא יכולה מצד אחד להפריט קרקעות, ומצד שני לקבוע שהיא לא מוכרת לערבים ולזרים".

ויש לזה פתרון?

"בוודאי. הגיע הזמן שהמדינה תבין שמי שהוא הבעלים של קרקע אינו הופך לריבון עליה. המדינה יכולה לשלוט על קרקעותיה באמצעות התכנון, היא אינה צריכה לשלוט בהן באמצעות הבעלות".

המתנגדים להפרטה טוענים שבסופו של דבר מי שישלוט בקרקע יהיו חמש המשפחות השולטות גם כיום על הכלכלה.

"גם זה לא נכון. אם המשפחות כל-כך רוצות את הקרקע, מה מונע מהן לחכור את הקרקע כיום ל-196 שנה? הן לא קונות את הקרקע כי זה לא משתלם ולא כלכלי. החששות שמביעים הפוליטיקאים בתחום הזה הם לא יותר מאשר דמגוגיה".

האם המדינה צריכה להפריט את הקרקע החקלאית?

"השאלה הגדולה היא למי שייכת הקרקע, ולא שאלת האחוזים המגיעים בעת שינוי הייעוד. זוהי אחת השאלות החשובות ביותר בתולדות המדינה, ולכן חובה על המדינה להגיע להסכמה לאומית, אולי אפילו באמצעות משאל-עם. הגיע הזמן שלמדינה יהיה אומץ להתמודד גם עם שאלות גזעניות, ולהפסיק לטאטא מתחת לשטיח שאלות קשות הנוגעות לכל אחד מאזרחי המדינה". "הפרטה? תשכחו מזה"

בראש הקוראים להפרטת הקרקע נמצא עו"ד שרגא בירן, המייצג את ארגון גרנות בבג"ץ הקשת המזרחית, מזוהה עם הקו המיליטנטי של הסקטור החקלאי, והוא שעמד מאחורי הקמפיין הציני "הקשת המזרחית תומכת בזכות השיבה". הוא ידוע גם כיזם בתחום הנדל"ן. בהצעה לחוק חכירות חדש, שניסח והעביר לעיון שרים וחברי כנסת לפני כשבועיים (ר' מסגרת), הוא טוען שניהול המקרקעין של המדינה הוא מונופול שאינו מקובל בארצות עם משטר ליברלי, יש לו השפעות קשות על השוק, והוא זה שגורם למחירי הנדל"ן להיות בלתי סבירים. לדבריו, הוא קיבל תגובות חיוביות מאוד על ההצעה מצד גורמים במערכת הפוליטית, כמו גם מצד אנשי אקדמיה ועורכי-דין.

על-כן מפתיע שהצעת-החוק שלו אינה מצדדת בהפרטה מלאה של הקרקע. מה קרה לגדול הקוראים להפרטה?

"בגדול אני מאמין בהפרטה, אבל אי-אפשר לבצע אותה בארץ, בשל סיבות פוליטיות", אומר בירן בצער. החכירה, בעיניו, היא הסדר טרגי המקטין את ערך הקרקע, ומנקודת-ראות קפיטליסטית היא חמורה, שכן אינה מאפשרת סיחור מהיר של מוצרים. החוק שלו נועד לשלב את המצוי עם רצוי. "חוק החכירות נולד בעקבות ההנחה שמדינת ישראל תמשיך לשלוט בקרקע גם בעתיד, בשל החשש מפני השתלטות זרים, ובשל האמונה ששיטת החכירה מספקת את הביטחון הפוליטי שלפיה הקניין לא יישמט מידיה.

"בכל מקרה, המצב כיום הוא בלתי אפשרי. הקרקע לכאורה מולאמת, אך בהלאמה זו יש פרצות שמאפשרות לקבוצות כוח לקבל שליטה על הקרקע. מינהל מקרקעי ישראל, שאחראי על שיווק הקרקע, הוא גוף מסורבל, ואין זה סוד שבמצבים של כאוס כללי יש מי שמרוויח. מדובר במעגל שוטה, שיש לצאת ממנו במהירות".

גם גדעון ויתקון, מנהל מינהל מקרקעי ישראל לשעבר (1993-1989), וכיום מנהל מינהל פיתוח הקרקע בקרן הקיימת, טוען שכבר כיום מתרחשת בארץ הפרטה זוחלת, שבמהלכה משתלטים מספר גורמים על קרקעות מדינה. הוא מונה בין אלה את הבדואים, אנשים פרטיים, וגם חברות פרטיות וחברות ממשלתיות, ביניהן בזק, מקורות וחברות נוספות, שמנסות לעשות בקרקע, שניתנה להם למטרה מסוימת, כבתוך שלהן.

"גם חלק מהקרקעות החקלאיות שייכות לסיפור הזה. שיטת הנחלה החקלאית (המגדירה את היחסים שבין החקלאי לבין אדמתו) פשטה מזמן את הרגל, והתוצאה היא שממש מתחת לחוטמו של המינהל מתנהל שוק אפור של ניוד זכויות. זוהי לדעתי הפרטה במלוא משמעות המילה".

סוג נוסף של הפרטה הוא זה של הקרקע העירונית, שוויתקון תומך בה. "בעקבות החלטת ועדת רונן", הוא אומר, "החליטה הממשלה על הפרטת הקרקע העירונית. מועצת מקרקעי ישראל אומנם לא אישרה את ההחלטה במלואה, אך כיום, בעקבות שורה של החלטות של אותה מועצה לביטול דמי-היתר ולביטול דמי-חכירה, הקרקע העירונית מופרטת כמעט לחלוטין באמצעות תשלום דמי-היוון. האבסורד הוא שגם כאן המדינה החליטה שלא ללכת עד הסוף, ולכן 700 אלף יחידות-דיור במגזר העירוני מופרטות כמעט לחלוטין אך אינן רשומות בטאבו.

"הקרקע החקלאית היא כבר סיפור מורכב הרבה יותר. ועדת מילגרום (שמונתה על-ידי הממשלה לספק תשובה לבג"ץ הקשת הדמוקרטית. ראו מסגרת, ד' ט') הציעה פתרון הוגן, והוא להכיל דין שווה על בית-המגורים של המושבניק והקיבוצניק ועל ביתו של התושב העירוני, כלומר להפריט את שטח המגורים בלבד. לצערי, המגזר החקלאי סירב לקבל את ההצעה, והעדיף להמשיך להתכתש בשאלת האחוזים".

ויתקון סבור שיש להפריט את התחום העירוני ולאפשר לסקטור הפרטי להיכנס לפרויקטים של פינוי-בינוי. "אני לא מבין מדוע המינהל צריך להתעסק בדברים האלה", הוא אומר. לעומת זאת, הוא היה משאיר בשליטת המדינה חלקים בנגב, לצורך פיתוח עתידי.

ומה לגבי האדמות החקלאיות?

"אני דוגל בהפרטת שטח המגורים במושבים ובקיבוצים, ותומך בכלל שלפיו בעת שינוי הייעוד, הקרקע חוזרת למדינה. אני מתנגד לחוק עיגון זכויות, אך מצדד באפשרות לניוד זכויות. אני תומך בתשלום דמי-חכירה ריאליים בעד קרקע חקלאית. תשלום דמי-חכירה נחשב להוצאה מוכרת, לכן אם בעל קרקע יתבקש לשלם 150 שקל לדונם לשנה במקום 20 שקל לדונם כיום, אין ספק שהוא ימהר להחזיר את הקרקע או להעביר את הזכויות, אם הוא אינו משתמש בה".

האם אתה תומך בהיוון זכויות גם לגבי ערבים?

"זו תהיה טעות נוראית אם המדינה לא תיתן לערבים אותן הזדמנויות בדיור, במגורים ובתעסוקה כפי שהיא נותנת ליהודים. הגיע הזמן שמדיניות המקרקעין בארץ תהיה אחידה לחלוטין. אני לא מתכחש לעובדה שיש אזורים מסובכים מבחינה חברתית, כמו המשולש או אזור ואדי ערה, אך אין לנו כל ברירה אלא להסתכל על העתיד, שמשמעותו שנצטרך לעשות הסדרים גם עם הפליטים".

מנהלי המינהל מעלים קווים לגנותו

מאז שנות ה-60, מינהל מקרקעי ישראל הוא הבעלים של 97% מקרקעות המדינה. רבים רואים בגוף המסורבל והכבד הזה את שורש הרע, ואף מאמינים שהתנהלותו הבירוקרטית היא גורם מרכזי ללחצי ההפרטה.

"הבעיה העיקרית היא שמינהל מקרקעי ישראל הפך מבעל המאה לבעל הדעה", אומר מנהל מינהל מקרקעי ישראל לשעבר. "המינהל חושב שתפקידו לא רק לשווק קרקעות, אלא גם לתכנן אותן. תקציב התכנון של המינהל עומד על 200 מיליון שקל. זאת בשעה שתקציב התכנון של משרד הפנים, מי שאחראי גם על מינהל התכנון, הוא שישה מיליון שקל בלבד, ותקציב התכנון של משרד השיכון עומד על 50 מיליון שקל. ועם כל התקציב העצום הזה, הצליח המינהל להוציא לשיווק ב-2001 קרקעות לבניית 15 אלף יחידות בלבד.

"אין למינהל כלכלנים, הוא אינו עוסק בניתוחים כלכליים, הוא אינו מנתח מכרזים שנכשלו. לפני כשנה, כאשר הפרקליטות עסקה בניסוח תשובה לבג"ץ של הקשת הדמוקרטית, היא ביקשה מהמינהל נתונים על היקף הקרקע החקלאית. המינהל לא יכול היה לספק תשובה. בזמן השביתה הגדולה במחוז המרכז, הוחלט להוציא אישורי זכויות מתוך המחשב ולא מתוך התיקים, אך החלטה זו בוטלה לאחר שהעובדים הודיעו שרוב החומר המופיע במחשב אינו מדויק. אין ספק שהמחסור בנתונים גורם לכך שאי-אפשר להעביר החלטות נכונות. המינהל מחזיק בנכס היקר ביותר של המדינה, ששוויו מיליארדי שקלים, עם רמת ניהול של חנות מכולת שכונתית.

"אך לא רק זאת: המינהל לוקח על עצמו נושאים שאין לו בהם כל מיומנות. הוא מבצע עבודות פיתוח במאות מיליוני שקלים, כשאין לו מהנדס אחד. הוא עוסק בתפעול נמל יפו, שיקום חומות עכו העתיקה, הוא מבצע הסכמים עם חברת חשמל, בזק, מקורות, הוא מספק מים לבדואים באמצעות מינהלת הבדואים, הוא מתכנן מרינות. מה הפלא, אם כך, שהציבור רוצה הפרטה? מי שתפקידו לשווק קרקע צריך לעשות את המוטל עליו, ולא לעסוק בתכנון במקביל של 600 תוכניות, שרובן לא יוצאות אל הפועל".

אולי צריך לסגור את המינהל, להפריט את הקרקעות ולגמור עם הפרשה?

"הפרטה היא לא פתרון. מה שצריך הוא לצמצם את מטלות המינהל ואת סמכויותיו. יש בציבור כעס גדול על המינהל. אפילו ראש הממשלה, אריאל שרון, התפרץ לא פעם ואמר שהמומחיות הגדולה ביותר של המינהל היא לתקוע מקלות בגלגלים. לצערי הוא צודק. בגלל מחסור בגופים מקצועיים, המינהל פשוט לא מתפקד".

שלמה בן-אליהו כיהן בתפקיד מנהל המינהל במשך ארבעה חודשים בלבד, והתפטר בטריקת דלת, לאחר שלא הצליח להכניס כמה שינויים, ביניהם שינויים פרסונליים. לפני-כן עוד הספיק לומר שאם המדינה לא תיתן למנהל המינהל כלים מספיקים כדי לעבוד, המינהל ימשיך לקרטע עוד שנים רבות.

"כאשר רוב המערכות במכונית מתקלקלות, אין מנוס מלקנות מכונית חדשה", הוא אומר היום. "במקרה של מינהל מקרקעי ישראל לא ניתן, לצערי, לבצע מהלך כזה, לכן צריך להסתדר עם מה שיש, תוך הכנסת תיקונים מרחיקי-לכת.

"לא ניתן להפריט את המינהל ואת הקרקעות בגלל בעיות של כוח-אדם, ובעיקר כי לאף אחד אין אומץ להחליט החלטה מסוג זה. המסקנה היחידה, אם כך, היא שצריך לצמצם את הנושאים שבהם עוסק המינהל, לצמצם את החיכוך עם האזרח, ולגרום לכך שברגע שאדם מקבל זכויות, ויש לו חוזה חכירה, אין לו יותר קשר עם המינהל".

"לאנשים נוח להעמיד פנים שהם מצדדים בהפרטה"

מנהל-עבר נוסף של מינהל מקרקעי ישראל, עו"ד אבי דרכסלר, שהיה הרוח החיה מאחורי ועדת מילגרום, ברח מהמינהל אחרי שנה בתפקיד, לתקופת צינון ממושכת בניו-יורק. גם לו אין דעה טובה מדי על המוסד שעזב.

"ב-1986 כתב עו"ד אמנון גולדנברג דוח בן 400 עמודים, ובו הצעה מסודרת לרפורמה קרקעית", אומר דרכסלר. "כשהייתי מנהל המינהל ניסיתי ליישם לפחות חלק מהדברים, אבל אי-אפשר היה להזיז שום דבר. הבעיה היא שלכל מי שמטפל בנושא הקרקעות בארץ אין אופק חשיבה, וכל שאלה הופכת מיד להתגוששות בין סקטורים.

"אני מאמין שבמשך חמש השנים הקרובות לא יהיה שום לחץ על מקבלי ההחלטות, אך למרות זאת אני פסימי לחלוטין לגבי האפשרות שתתקבל החלטה בנושא. המדינה מינתה בולדוזר (אביגדור ליברמן) לתפקיד שר התשתיות, אך במקום לטפל בנושאי משרדו, הוא היה עסוק כל הזמן במדיניות הביטחון. עד ליומו האחרון במשרד הוא לא הצליח לחולל ולו את השינוי הקטן ביותר.

"הבעיה", הוא מוסיף, "היא לא על-שם מי רשומה הבעלות על הקרקע. ברגע שאתה נותן חוזה חכירה ל-49 שנה ועוד 49 שנה, הנושא הופך משני. הבעיה היא שהפכו את המינהל לגוף שעוסק אך ורק בעניינים טפלים. המינהל הוא כיום הטאבו של מדינת ישראל, ועוד טאבו לא יעיל, שבו הרישום הפשוט ביותר אורך מספר חודשים".

אתה תומך בהפרטת קרקעות המדינה?

"לא, כי אם יחליטו למכור את כל קרקעות המדינה, הקונים היחידים יהיו אפריקה ישראל, שיכון ובינוי ועוד מספר חברות. באותו רגע ייעלמו לחלוטין סיכוייו של קבלן שבונה ארבעה בתים בשנה לקבל פיסת קרקע.

"בנוסף, אני לא רואה מדוע זה צודק. החקלאים קיבלו קרקע כדי לייצר חקלאות, ועתה הם דורשים שהמדינה תיתן להם זכות להרוויח מנדל"ן. כשחברות הכבלים באו למדינה וביקשו לספק גם שירותי אינטרנט, המדינה דרשה מהם המון כסף, וזאת למרות שהן היו אלה שהשקיעו מיליארדים בהתקנת התשתיות.

"על אותו משקל, יכולה לבוא חברת כביש חוצה ישראל בעוד 20 שנה ולומר שמגיע לה להמשיך את הזיכיון בחינם, מאחר שהיא זו שבנתה את הכביש. במדינת ישראל יש 64 אלף בעלי נחלה, שמהווים גוף פוליטי אדיר, ונדמה להם שהם יכולים לדרוש הכול".

יש גם לא מעט עורכי-דין ואחרים העוסקים בנדל"ן, שמצדדים בהפרטה.

"הרעיון בבסיס הקריאה להפרטה הוא שאם המדינה לא נותנת שירות ראוי, אז יש להעביר את השירות לשוק הפרטי. לכן, להפריט דווקא את הקרקע, במקום את השירות, הוא רעיון מוטעה.

"בדוח של גולדנברג יש הצעה מפורטת להפוך את המינהל לרשות ממשלתית. אני מאמין שאם הצעה זו היתה מתקבלת, והיו נותנים לעובדי המינהל שכר מתאים, משרדים מתאימים, וכוח-אדם מתאים, הכול היה נראה אחרת. מדוע אף אחד לא דורש להפריט את רשות שדות-התעופה? מפני שהיא נותנת שירות טוב.

"יש לי הרגשה שלא מעטים מאלה הדורשים הפרטה עושים זאת מהפה אל החוץ. יש בארץ עורכי-דין רבים שרק מרוויחים מזה שהמינהל נותן שירות גרוע, אבל נוח להם להעמיד פנים של מי שמצדדים בהפרטה".

גם ישראל (לוליק) קמחי, מרכז מחקרים במכון ירושלים לחקר ישראל, מאמין שהמהפכה הקרקעית האמיתית אינה בתחום הקניין אלא דווקא בתחום התכנון. "עברנו מסיסמאות שעיקרן נלבישך שלמת בטון ומלט, לתוכניות שעיקרן שמירה על השטחים הפתוחים", אומר קמחי. "בתחילת שנות ה-90 היה פחד שהנה יציפו אותנו מיליון עולים שלא יהיה איפה לשכנם. בסוף התברר שאין צורך בהפשרת קרקע כל-כך מסיבית, ולמרבה המזל חלק גדול מהתוכניות כלל לא יצא אל הפועל".

מה עמדתך בעניין הפרטת קרקעות?

"הפרטה היא בדרך-כלל דבר חיובי, אבל בסיטואציה המיוחדת של מדינת ישראל, עם כל הרגישויות הלאומיות, הפרטה עלולה להיות בעייתית מאוד. אין זה סוד שכאשר הקרקע היא פרטית, היא יכולה להימכר לכל המרבה במחיר. טוב תעשה המדינה אם תשמור את הקרקע ברשותה, ותקצה אותה לפי הצרכים לכל אזרחיה. רק מדינה יכולה להקצות קרקע לפי צרכים לאומיים, להקצות מגרשים גדולים יותר בדרום ולאפשר הנחה על קרקע בצפון מתוך מטרות לאומיות". ֲ

לא בעלות, אבל זכויות מלאות

הצעת החוק שהגיש עו"ד שרגא בירן מיועדת לשחרר את החוכרים מתלות במדינה

לפני כשבועיים הגיש עו"ד שרגא בירן לחברי כנסת ושרים הצעה לחוק חכירות חדש. על-פי ההצעה, הקרקע תישאר באופן פורמלי בלבד בבעלות המדינה, אך מעבר לכך החוכרים ייהנו ממלוא הזכויות האפשריות: הורשה, מכירה ויזמות, וכל-זאת מבלי שתחול עליהם החובה לבקש רשות מבעל-הבית - המדינה. החוק החדש יחול הן על בעלי קרקע עירונית, והן על בעלי קרקע חקלאית בקיבוצים ובמושבים. במקרה שהמדינה תרצה לסרב להעברת הזכויות, היא תוכל לעשות זאת אך רק בבית-משפט, מצוידת בטעמים סבירים.

זכות החכירה, לפי הצעת בירן, תינתן למי שיש לו חוזה חכירה ל-21 שנה לפחות על הקרקע. החכירה תהיה ל-99 שנה, כאשר בתום התקופה תינתן לחוכר זכות לחדשה לתקופת חכירה נוספת של 99 שנה, תמורת תשלום של אחוז מסוים משווי הקרקע. בירן מציע דמי-חכירה בגובה של 5%, אך לדבריו, גם מספר זה נתון לפרשנות. את הקרקע הוא מציע להוון תמורת תשלום מראש של אחוז מסוים מערכה. גם אחוז זה נתון לשיקול-דעת.

באשר לשינוי הייעוד, מציע בירן שהחוכר יהיה רשאי לנצל את הקרקע לכל שימוש המותר על-פי תוכניות המתאר, ללא כל צורך באישור המינהל. הזכות היא לשינוי ייעוד, שינוי שימוש, תוספת ניצול או פיצול החכירה. כל מה שיוטל על החוכר הוא להודיע על כך בכתב למינהל, אך מבלי לחכות לאישורו.

אלה תולדות

לפני קום המדינה היו בבעלות היישוב היהודי בארץ כ-7% בלבד מכלל 20.5 מיליון הדונם המהווים את שטחה של ארץ-ישראל בתחומי הקו הירוק. לאחר מלחמת העצמאות הגדילה המדינה את היקף קרקעותיה באמצעות הסדר קרקעות והפקעה, וכיום היא הבעלים של 93% משטחי המדינה. 3.5% מהקרקע מצויים בבעלות פרטית יהודית, ו-3.5% מהקרקע מצויים בבעלות פרטית של ערבים. הבדואים בנגב טוענים לבעלות על 800 אלף דונם בנגב, אך המדינה טרם הסדירה תביעות אלה.

על-פי הערכה, הפקיעה המדינה מידי האוכלוסייה הערבית בין 4.2 ל-5.7 מיליון דונם, בין השאר באמצעות חוק נכסי נפקדים, החרמת קרקעות פליטים, העברת קרקעות כפריות-קולקטיביות למדינה, רישום קרקעות מוואת (אדמות טרשים סמוכות למקום יישוב), בעיקר בנגב, על-שם המדינה, וסגירת אזורים לשימוש כוחות הביטחון.

בשנות ה-50 השליטה בקרקעות המדינה היתה נתונה בידי שלושה גופים: מדינת ישראל שלטה על 71% מהקרקעות, המהווים כ-15.3 מיליון דונם; רשות הפיתוח, גוף שהוקם ב-1952 לצורך ניהול קרקעות הפליטים הפלסטינים, שלטה על 16% מהקרקעות, המהווים כ-2.5 מיליון דונם; והקרן הקיימת לישראל שלטה על 17% מקרקעות המדינה, המהווים כ-2.6 מיליון דונם.

ב-1960 אוגדו שלושת הגופים, והוקם מינהל מקרקעי ישראל. הוחלט שמדיניות המינהל תיקבע על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, שבה 24 חברים, מחציתם נציגי הקרן הקיימת לישראל. החלטות המועצה מתפרסמות כתקנות, והן נהנות ממעמד סטטוטורי מתוקף חוק יסוד מקרקעי ישראל.

מועצת מקרקעי ישראל אינה כפופה לשום גוף שלטוני, לרבות ממשלת ישראל. בעקבות עתירה לבג"ץ, מונה גם חבר ערבי למועצה. בראש מועצת מקרקעי ישראל עומד שר התשתיות הלאומיות.

על-פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל, קרקעות המדינה נמסרו בחכירה בלבד לחוכרים עירוניים ולחוכרים חקלאים, כאשר הסעיף הראשון בהסכם החכירה קובע שעם שינוי הייעוד חוזרת הקרקע למדינה, ולמחזיקים בה מגיע פיצוי חקלאי בלבד.

בראשית 1990, בעקבות גל העלייה מברית-המועצות, ליברליזציה הדרגתית של המשק הישראלי, והלחצים הגוברים לפרבור ולמגורים במרחב הכפרי, התקבלו במועצת מקרקעי ישראל מספר החלטות לשינוי ייעוד הקרקע מחקלאות למגורים.

ההחלטה הראשונה ברוח זו התקבלה ב-1992 על-ידי מועצת מקרקעי ישראל בראשות שר התשתיות דאז, אריאל שרון. החלטה 533 קבעה לראשונה פיצוי לחקלאים בעת שינוי הייעוד על-פי ערכה החדש של הקרקע, ואיפשרה התקשרויות בין יזמים לבין חוכרי קרקע חקלאית להקמת פרויקטים של נדל"ן. שיעור התשלום לחקלאים עמד על 51% משווי הקרקע, לפי ייעודה החדש.

ב-1994 התקבלה החלטה 666, שהחליפה את החלטה 533, שהבחינה לראשונה בין סוגים שונים של מחזיקים בקרקע חקלאית. 666 בוטלה לאחר עתירות לבג"ץ, בטענה שההחלטות מתקבלות במועצת המינהל על-ידי אנשים בעלי ניגוד עניינים. ביולי 1995 התקבלה החלטה 727, שהחליפה את החלטה 666. 727 קבעה פיצוי לחקלאים בעת שינוי ייעוד, בשיעור של 27% במרכז הארץ, ו-29% בפריפריה. בעקבות החלטה 727 הוגשו עתירות לבג"ץ, בין השאר על-ידי חברת מהדרין, בדרישה להשוות את אחוזי הפיצוי שיקבלו חקלאים פרטיים וחברות פרטיות לאלה שמקבלים חברי מושבים וקיבוצים.

במקביל להחלטות אלה, החליטה מועצת מקרקעי ישראל על החלטה 737, המאפשרת הרחבות במושבים ובקיבוצים באמצעות הקצאת קרקע בתשלום של 27% מתוך הערכת השמאי. החלטה נוספת, 717, מאפשרת למושבים וקיבוצים להקים על אדמה חקלאית פרויקטים לתעשייה, מסחר ותיירות.

בעקבות העתירות לבג"ץ החליטה הממשלה על הקמת ועדת רונן, שהמליצה על היוון הקרקע העירונית, ועל הפחתת הפיצוי המגיע בעת שינוי הייעוד ל-20%. החקלאים דחו את המלצות הוועדה.

בספטמבר 1997 הגישה הקשת הדמוקרטית המזרחית בג"ץ נגד החלטות המינהל הנוגעות לפיצוי החקלאים בעת שינוי הייעוד. לטענת הקשת, המיוצגת על-ידי עו"ד אביגדור פלדמן, החלטות מועצת מקרקעי ישראל מפלות לטובה את המחזיקים בקרקע החקלאית, ומקנות להם זכות על הקרקע המנוגדת לחוק מקרקעי ישראל. זכות זו, טענו, עומדת בניגוד ליד הקפוצה של המדינה כלפי מגזרים אחרים. עוד טענה הקשת שההחלטות מהוות את ראשית הפרטת הקרקע החקלאית. בעקבות הבג"ץ הקימה ממשלת אהוד ברק את ועדת מילגרום, כדי שתגבש הצעה כוללת לשינוי ייעוד הקרקע החקלאית. ועדת מילגרום המליצה להפחית את הפיצוי המגיע לחקלאים ל-10% במרכז הארץ.

במאי 2000 פרסם מבקר המדינה דוח ובו ביקורת חריפה נגד הספסרות שנוהג הסקטור החקלאי בקרקע על-פי החלטת המינהל 737.

בנובמבר 1999 הגישו חברי הכנסת שלום שמחון, כיום שר החקלאות, וישראל כץ מהליכוד את הצעת חוק עיגון זכויות חקלאים בקרקע חקלאית, שדורשת להעביר את הקרקע החקלאית לחקלאים מתוקף זכותם עליה. הקרן הקיימת מתנגדת להצעת החוק בטענה שהיא מנוגדת להסכם בין שני הגופים.

לאחר שנואש מלקבל את תשובת המדינה לבג"ץ הקשת המזרחית, החליט בג"ץ בסוף 2001 להקפיא את כל העסקות בקרקע חקלאית. בפברואר 2002 הודיע היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, שיש לבטל את כל ההחלטות הנוגעות בשינוי הייעוד בשל חוסר סבירות קיצונית. בג"ץ התחייב למסור את החלטתו בנושא בתוך זמן קצר.

מנתונים שמסר מינהל מקרקעי ישראל לוועדת מילגרום עולה שבין 1992 ועד 2000 שווקו קרקעות חקלאיות לבניית 20 אלף יחידות-דיור, כאשר עוד 10,000 יחידות נמצאות בשלבי תכנון שונים. ד"ר אליהו בורכוב ופרופ' אליה ורצברגר מהפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית, הנמנים עם מתנגדי ההפרטה, מעריכים את שווי ההטבות שהיו גלומות במהלך ב-1.5 מיליארד עד 3 מיליארד דולר. לטענתם, רק חלק קטן מההטבות הגיעו לידי החקלאים, והשאר נפל לידי גורמים כגון מתווכים וחברות בנייה.

על-פי הערכות, מאז ראשית שנות ה-90 בוצעו 206 עסקות על-פי החלטה 717, בהיקף מצטבר של 7,359 דונם. שווי העסקות כ-320 מיליון שקל. מנתוני משרד החקלאות עולה עוד שאושרו בקשות להרחבת 518 יישובים, ובהם 57,521 מגרשים. בפועל שווקו 10,000 מגרשים בלבד.

מנתונים שהוצגו בוועדת מילגרום עולה שבארץ 722 יישובים חקלאיים, מתוכם 450 מושבים ו-270 קיבוצים, שבהם מתגוררים 450 אלף נפש, שרק 20% מהם עוסקים בחקלאות. היקף הקרקע הראויה לעיבוד הוא כ-4.2 מיליון דונם, לגבי 2.8 מיליון דונם יש חוזי חכירה, היתר מוחכרים לזמנים קצובים. 130 אלף דונם מוחכרים לאגודות חקלאיות, מתוכם 40 אלף דונם למהדרין, יכין חקל ופרי אור. חברות אלה ניסו במהלך שנות ה-90 לשנות את ייעוד הקרקע החקלאית למגורים, אך לפי שעה העסקות לא יצאו אל הפועל.

חברת דנקנר ניסתה אף היא לשנות ייעוד של קרקע באילת, שהוקצתה לה למטרות כריית מלח למגורים. בדוח מבקר המדינה ל-2001 נכתב שבהסדר עם המינהל ניתנו לחברות זכויות החורגות בשיעורן ובהיקפן מהנהוג בעסקות אחרות, שנעשות עקב שינוי ייעוד של קרקעות עירוניות או חקלאיות, מבלי שהמינהל בדק כראוי מהן זכויות חברות המלח בקרקעות אלה, ובלי לנתח כראוי את כדאיות התנאים. המבקר המליץ לבדוק את סדרי עבודת המינהל, ואת הפיקוח של מועצת מקרקעי ישראל עליו.

בעד הפרטה גורפת

פרופ' רון שפירא על אתוס קרקע הלאום

"נושא הפרטת מינהל מקרקעי ישראל נדון, במישרין ובעקיפין, כבר עשרות שנים. ועדות קמו ומסרו דוחות, החלטות התקבלו ובוטלו, אך בפועל מעט מאוד קרה", אומר דיקאן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן, פרופ' רון שפירא. "אין ספק שבמקביל להחלטות אלה משתררת הפרטה זוחלת של קרקעות המדינה, המתבטאת בהארכת תקופת החכירה בקרקע עירונית, במכירת דירות הדיור הציבורי, ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל 717, 737 ו-727, שמצויות כיום בדיון בג"ץ, ושעיקרן שיעור הפיצוי המגיע לחקלאים בעקבות הפשרת הקרקע החקלאית".

"המדינה אומנם מרפה מעט מרסן השליטה בקרקעות, אך המצב בכללותו נותר כפי שהיה: 93% משטחי המדינה נתונים בבעלות ציבורית, והם מנוהלים בחוסר יעילות משווע כבימים-ימימה.

"מבחינה זו, מדינת ישראל שונה ממרבית מדינות העולם, ובוודאי מכל מדינה מערבית. ברוב מדינות המערב - ובכלל זה במדינות הנוטות למידה גבוהה של מעורבות ממשלתית במשק ובתכנון הצרכים הלאומיים, כמו מדינות סקנדינביה - פחות מעשירית משטח המדינה נתון בבעלות ציבורית. אפילו במדינות סוציאליסטיות לשעבר באירופה אין שיעור אחזקות המדינה בקרקעות דומה לשיעור הישראלי.

"קשה מאוד להצדיק את המצב החריג בישראל. הצדקות כלכליות תועלתניות, המועלות לעתים בדיון מסוג זה, נדחות כבלתי מציאותיות לנוכח המצב העגום של ניהול נכסי המקרקעין של מינהל מקרקעי ישראל. אומנם, כעניין תיאורטי ניתן היה לטעון כי שמירה על שליטה ציבורית מלאה על הקרקעות מאפשרת הגנה על האינטרסים הבלתי-מיוצגים של הדורות הבאים או על משאבים משותפים, ומקילה בכך על הליכי תכנון ופיתוח ארוכי-טווח. ואולם, המציאות הישראלית מראה כי החשיבה ארוכת-הטווח נעשית ברמה עלובה כל-כך, עד שהטיעון התיאורטי מתמוטט כליל.

"גם הצדק החלוקתי, שניתן היה, לכאורה, לקדמו באמצעות שליטה ממשלתית במשאבים, איננו נמצא נשכר כתוצאה מן המצב הקיים. השליטה הציבורית בקרקעות אומנם מביאה לפעמים לשימוש ברטוריקה של צדק חלוקתי בדיון על קבלת טובות-ההנאה מהם, אך רטוריקה לחוד ומעשה לחוד. הדיון הציבורי נערך בשטחיות, תוך שימוש אינסטרומנטלי ואופורטוניסטי בטיעונים של צדק חלוקתי, ובפועל הוא קידם מעט מאוד את השכבות הנזקקות. הקשת הדמוקרטית המזרחית, למשל, לא היססה לטעון בלהט צדקני לטובת הפרטה במגזר העירוני, ולטעון באותו להט ממש נגד הפרטה במגזר החקלאי.

"הטיעון הרציני היחיד, שמשכנע רבים בצורך לשמור על בעלות המדינה ב-93% משטחה, הוא הצורך למנוע השתלטות של גורמים עוינים לפרויקט הציוני על קרקעות שבשטח מדינת ישראל. לצורך הזה נבנה במשך עשרות רבות של שנים האתוס של קרקע הלאום, שעל-פיו ישנה שלילה עקרונית של בעלות פרטית בשטחי ארץ-ישראל. 'והארץ לא תימכר לצמיתות, כי לי הארץ' (ויקרא, כה, כג).

"מבלי לדון במעמדו המשפטי, ההיסטורי והבין-לאומי של האתוס הזה, חשוב לציין כי הוא עצמו איננו מנביע את המצב הקיים. כדי לשמור על הפרויקט הציוני מהשתלטות עוינת, כל מה שנחוץ הוא חוק מדינה, בנוסח הקיים בחלק גדול מהמדינות הדמוקרטיות, שאוסר או מגביל העברת קרקעות לידי זרים או לידי גורמים עוינים. לשם-כך בוודאי אין צורך בבעלות-ממש של המדינה על כל הקרקע.

"בעלות כזו היתה כלי מועיל עד להקמת המדינה, כאשר היישוב העברי הסתמך על הסדרה עותומנית ומנדטורית של המשטר הקרקעי, אך היא מיותרת לגמרי כיום. אדרבא, ניהול ריכוזי כושל הוא שמביא להשתלטות על קרקעות המדינה בידי גורמים המנוכרים לפרויקט הציוני, בחלקים נרחבים משטח המדינה (בעיקר בפריפריה הדרומית והצפונית). לדעתי, אין טעם סביר לעיכוב בתהליך ההפרטה הזוחל, המתרחש בלאו הכי, של קרקעות מינהל מקרקעי ישראל".