אין כסף, אין הפקעה

על הרשות התכנונית לתת פתרון קונקרטי למי שקרקע שלו מופקעת, וזאת עוד בהליך התכנוני

העימות הקיים בין שני אינטרסים נוגדים, זה של הציבור לתכנון נאות של הקרקעות במדינה, וזה של האזרח הבודד שקרקע שלו נהפכת להיות "הקורבן", הינו עימות נצחי.

חוק התכנון והבנייה וחוקי הפקעה אחרים הנוגעים לעניין, כגון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) וכו', ניסו להתוות את הדרך בה האיזון בין השניים יתקיים. חוקים אלו רחוקים מאוד מלהיות משביעי רצון, באשר חלקם הלא מבוטל מבוססים על חקיקה מנדטורית, וטובת בעל הזכויות במקרקעין לא תמיד בראש מעיניהם. את מה שהמחוקק החסיר, מילא בית משפט העליון בשנים האחרונות, ע"י מתן מספר פסקי דין עקרוניים, שחיזקו את מעמדו של בעל הקרקע לעומת חוקי הפקעה קשוחים.

החקיקה מתקופת המנדט מתאפיינת בקשיחות מול בעל הקרקע, והאינטרס של השלטון ויכולתו להפקיע הקרקע בולט כאינטרס עליון.

הליכי התכנון הינם הליכים מורכבים וממושכים מאוד, וביצועם ממושך עוד יותר. מרגע שפורחות שמועות על כך שקרקע כלשהי מיועדת להפקעה ועד שתופקע ממש ע"י תפיסת חזקה, או רישום הקרקע על שם הרשות, בעל הקרקע עובר תקופה קשה של אי ודאות, הן לגבי עצם ההפקעה, הן לגבי מידת ההפקעה והן לגבי גודל הפיצוי שיקבל אם וההפקעה תבוצע בפועל.

נשאלת השאלה, עד כמה על הרשות התכנונית להיות קונקרטית במתן פתרון לקרקעות המופקעות בהליך התכנוני? או שמא על הרשות, עוד בשלב התכנוני, לתכנן צעדיה ולוודא, שאכן קיים התקציב למתן הפיצוי, במיוחד כשהמדובר בקרקע גדולה ויקרה שהופקעה.

שאלה מעניינת זו נידונה לאחרונה בפני השופטת שרה דותן בבית משפט המחוזי, בעניין עת"מ 02/1405 ישראל ליבנד נ' ועדה מחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז.

בעניין ליבנד, לעותר תחנת דלק בצומת רעננה צפון, המהווה מזה שנים רבות מקור פרנסתו. במסגרת התכנון אשר רשויות התכנון קידמו, בצומת זה, המנקז עשרות אלפי כלי רכב ביממה, אמור להיבנות מחלף. על-פי התוכנית שאושרה אצל המשיבה, כתוצאה מבניית המחלף יש להרוס את תחנת הדלק, ובכך למעשה העותר יאבד מקור פרנסתו.

דא עקא, כי הרשות המפקיעה, קרי מע"צ והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה, האחריות לתשלום הפיצויים בגין הפגיעה בתחנה, לא קבעו באופן מדויק מתי ואיך יפוצה העותר, וזאת בשל קשיי תקציב.

העותר, באמצעות בא כוחו עו"ד יוסף פרוכטמן, פנה לבית משפט המחוזי בכדי לבטל את הליכי התכנון בטענה, כי הליכים אלו נגועים בפגמים פרוצדורליים ומהותיים כאחת. בית משפט המחוזי, מפי השופטת דותן, קיבל את טיעוני העותר והצהיר על בטלות התוכנית.

המשיבות טענו, כי בהסתמך על עקרון איזון האינטרסים, תועלת התוכנית עולה בהרבה על הנזק שנגרם לעותר, ודי בכך שרשויות התכנון לקחו בחשבון שיהיה עליהן לפצות את העותר.

השופטת דותן, בנתחה את הפסיקה של השנים האחרונות בעניין זה, אימצה את האבחנה המכרעת בעניין חשיבות קניינו של האדם, כפי שבוטאה בהלכת "קרסיק" המפורסמת אשר קבעה: "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו... קבע בסעיף 3 לאמור: 'אין פוגעים בקנינו של אדם...' חוק היסוד העלה את זכות הקניין במדרגות הפירמידה של הנורמות המשפטיות והציב אותה בפיסגה: הוא עשה אותה לא רק זכות יסוד, אלא גם זכות חוקתית".

כידוע, הלכת קרסיק אומצה וצוטטה במספר הלכות חשובות של בית משפט העליון וכן בערכאות נמוכות יותר (ראה הלכת מנהרות הכרמל). השופטת דותן קובעת, כי עוד בשלב התכנוני יש לקחת בחשבון את הפגיעה ומידת הפגיעה בעותר, ומקום שהפגיעה תהיה גדולה מהתועלת, עדיף שלא להוציא את התוכנית אל הפועל (ראה: הלכת החברה להפצת פרי הארץ).

השופטת דותן, לאחר שמיעת הצדדים ועיון בפרוטוקול של הדיונים בהליכי התכנון אצל המשיבות, הגיעה למסקנה: "יחד עם זאת אני סבורה, בהסתמך על הדיונים שהתקיימו בפני, כי ההחלטה שהתקבלה בתאריך 23.6.03 לפיה נדחתה התנגדות העותר ונקבע כי התרופה לפגיעה במקרקעין שלו תבוא על פתרונה באמצעים ובדרכים הקבועים בחוק... לא לקחה בחשבון את המשמעות הכספית של הפתרונות הקבועים בחוק, והראיה שהועדה הותירה פתוחה את השאלה האם הפתרון ימצא ע"י העתקת התחנה לתחנת דלק חלופית מחוץ לתחומי המחלף או הריסת התחנה ופיצוי העותר".

עוד התברר, כי בשל בעיה תקציבית של חוסר יכולת לפצות את העותר בבת אחת, מע"צ הציעה פיצויים בשלבים, שמשמעותו סגירת התחנה בשלבים. השופטת דותן לא היתה מוכנה לקבל גם הצעה זו, אשר לדעתה יש בה פגיעה מתמשכת בעותר, מבלי לקבוע אחת ולתמיד את גובה הפיצוי שיקבל העותר.

השופטת דותן קבעה, כי על הרשות התכנונית לשקול את כל החלופות האחרות, כגון איחוד וחלוקה וכו', לפני אישור התוכנית, ובתוכן גם אינטרס לגיטימי של העותר.

מפסק דין זה עולה, כי אמנם לגיטימי להפקיע קרקע לצרכי תכנון וכולנו מודעים לחשיבות של פיתוח דרכי תחבורה חדשות, אך עוד יותר לגיטימית דרישתו של בעל קרקע המופקעת, כי במסגרת התוכנית יתנו לו פתרון הולם. בפרקטיקה המקצועית אנו נתקלים בבעלי אדמות רבים, אשר מטורטרים במשך שנים וסובלים מחוסר ודאות ואין הם יודעים על גורל המקרקעין שברשותם - האם הן להפקעה? האם הן להחלפה? או האם הן לפיצוי?

לפסק דין זה של השופטת דותן חשיבות גדולה, באשר הוא מחייב רשות תכנונית לחשוב על מתן פיצויים עוד בהתחלה התכנון, כאילו תשלום הפיצויים הינו חלק מהליך התכנוני עצמו, בבחינת סוף מעשה במחשבה תחילה.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.