גליל-ים: הפקדת תוכנית - רק לאחר גיבושה הסופי

ביהמ"ש לעניינים מינהליים בת"א פסק, כי החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ת"א להפקיד את תוכנית "גליל-ים" - פסולה. לדבריו, בנסיבות של פרוייקט ענק להקמת 3,500 יחידות דיור, החלטה להפקיד - הכפופה למילוי תנאים מהותיים ולבדיקות משמעותיות - מנוגדת לסדר הדברים הרגיל.

על פי תוכנית הר/1985, עתידים להיבנות 3,500 יחידות דיור על שטח של כ-1,000 דונם, שקיבוץ גליל-ים חוכר ממינהל מקרקעי ישראל.

בהתייחס לתוכנית זו החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז ת"א (להלן "הוועדה המחוזית") ביום 12.1.98 כדלקמן:

"הוחלט: בפני הוועדה הוצגה תוכנית מיתאר המייעדת את המקרקעין לאיזור מגורים מיוחד ל-3,500 יח"ד. לאחר דיון בתוכנית, התקיימה הצבעה בין חברי הוועדה והוחלט ברוב דעות להפקיד את התוכנית לאחר שתותקן ובתנאים הבאים:

9. התוכנית המתוקנת על כל נספחיה כאמור תוצג בפני הוועדה המחוזית לפי הפקדתה".

אפרים חירם, חבר הוועדה המחוזית וביום הגשת העתירה ראש המועצה המקומית רמת השרון, הגיש לבית המשפט לעניינים מינהליים בת"א עתירה המופנית כנגד החלטת הוועדה המחוזית דלעיל. משיבים נוספים בעתירה היו: הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה, קיבוץ גליל-ים, מינהל מקרקעי ישראל ומשרדי ממשלה שונים.

בין השאר טוען העותר, כי לא ייתכן שהוועדה המחוזית תחליט על הפקדת תוכנית, ורק לאחר מכן יבוא ניסיון לבחון וללמוד כיצד צריכה להיראות התוכנית.

לטענת המשיבים, עתירה זו מוקדמת ובעצם היא הליך סרק. העתירה נדונה בפני נשיא ביהמ"ש המחוזי, השופט אורי גורן.

השאלות העיקריות שבמחלוקת, קובע השופט גורן, הן שתיים:

א. מה משמעות ההחלטה להפקיד תוכנית מיתאר.

ב. האם החלטה להפקיד את תוכנית המיתאר בכפוף למילוי מספר תנאים, כפי שנעשה במקרה זה, מהווה מעשה מינהלי תקין.

פעולת הפקדת תוכנית מוסדרת בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1985. בסעיף 85 לחוק נקבע כי:

"(ב)(1) מוסד תכנון המוסמך לאשר תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת ידון בתוכנית ויחליט, בתוך 60 ימים מיום שהוגשה לו, להפקיד את התוכנית, לדחותה או להתנות תנאים להפקדתה..."

מכאן, כי לאחר דיון בתוכנית, רשאי מוסד התכנון לבחור בין שלוש חלופות, כמפורט לעיל.

במקרה דנן נראה, כי הוועדה המחוזית בחרה בחלופה השלישית, קרי קביעת תנאים עובר להפקדת התוכנית. דא עקא, ההחלטה נוסחה באופן ממנו משתמע, כי הוחלט כבר עתה להפקיד את התוכנית, ועל כך מתרעם העותר.

כידוע, ההליך התכנוני בנוי משלבים שונים. למשל, שלב ההתנגדות בא לאחר שלב ההפקדה, אשר בא לאחר שלב ההכנה וכו'.

בבג"צ בנייני קדמת לוד (לא(1) 579) נקבע כדלקמן:

"תוכנית קיימת, עד שהיא מקבלת תוקף, עוברת הליך המורכב משלבים שונים, דהיינו: הכנה, הפקדה, פרסום, התנגדויות, הכרעה, עררים וכו'. שלבים אלה נקבעו כדי להבטיח דיון ענייני בתוכנית על ידי רשויות התכנון השונות, והכרעה שקולה על ידן לאחר שמיעת גורמים פרטיים וציבוריים שיש להם עניין בה או עלולים להיפגע על ידה".

במקרה זה, טוען העותר, נפגע ההליך התכנוני. לפני ההחלטה להפקיד את התוכנית יש להכינה מקודם, ותוכנית זו טרם הוכנה במלואה.

לאור זאת, קובע השופט גורן, נראה כי נפל פגם בהליך התכנוני, בכך שעוד לפני הכנת התוכנית כבר הוחלט על הפקדתה.

עולה השאלה מה משמעות ההחלטה להפקיד את התוכנית. בה"פ (ת"א) 210/96 אדם, טבע ודין נ. הוועדה המחוזית (ט.פ.) נקבע:

"מעשה ההפקדה הוא מעשה שלטוני רב-משמעות והשלכות.... תיאורטית, תוכנית שהופקדה ולא קמו לה מתנגדים, מתאשרת בחלוף 60 יום. רוצה לאמר, ההחלטה להפקיד תוכנית היא מעשה שלטוני, שיש לו השלכות רבות שמניתי רק מקצתן. אין מנגנון להתנגדות או לתקיפת החלטה מסוג זה בחוק. לפיכך, ניתן לתקוף החלטה של הפקדת תוכנית - להבדיל מהעלאת נימוקי התנגדות לגופה של התוכנית המופקדת, אם על פניה ניתן להצביע על חוסר סבירות בקבלת ההחלטה, או על התעלמות מהוראות תוכנית מיתאר ארצית או הוראות של תקנות אחרות" (ההדגשה אינה במקור - ר.ש.י.).

המשיבים, בעצם, מנסים ליהנות משני עולמות. מחד גיסא, גירסתם היא כי הוחלט להפקיד את התוכנית, דבר המעיד על רצינות מוסד התכנון בקשר לתוכנית דנן. ומאידך גיסא, המשיבים עונים למתריסים כנגדם, כי התוכנית כלל אינה מגובשת וכי ההחלטה להפקיד אינה סופית. הם מפנים לסיפת ההחלטה, אשר בה מצויין כי לאחר כל הבדיקות תוצג התוכנית בפני הוועדה לפני הפקדתה.

השופט גורן סבור, כי דרך זו אינה ראויה. השאלה המתעוררת היא, האם ניתן להחליט על הפקדה בכפוף לתנאים, האם ניתן לעשות זאת ככלל והאם ניתן לעשות זאת בנסיבות מקרה זה בפרט.

ייתכן שניתן להחליט על הפקדת תוכנית בכפוף למילוי תנאי כלשהו, אך זה רק במקרה שהתנאי מינורי וחשיבותו פחותה, ובהתייחס לסוג התוכנית ולהשפעותיה. במקרה הנדון, עסיקנן בתוכנית לפרוייקט ענק להקמת 3,500 יחידות דיור, והתנאים שפורטו בהחלטת הוועדה המחוזית אינם מינוריים אלא מהותיים ביותר.

מכאן, קובע השופט גורן, שנפל פגם בדרך פעולת מוסד התכנון, אשר אישר את הפקדת התוכנית לפני שנבדקו והוכנו הפרטים המשמעותיים והחיונים. לדעת השופט גורן, אין להחליט על הפקדת תוכנית בסדר גודל שכזה לפני גיבושה הסופי, ולכן ההחלטה להפקיד בכפוף למילוי תנאים מסויימים אינה ראויה במקרה זה.

בכפוף לאמור לעיל, קובע השופט גורן, אין הכרעה זו באה לבטל את הפרקטיקה בנוגע להחלטות בהן מתירים הפקדה בכפוף לקיום מספר תנאים, ויש לבחון כל מקרה לגופו.

השופט גורן מסכים עם הצעת העותר, ומורה על מחיקת המילים "הוחלט להפקיד" מהחלטת הוועדה המחוזית. לאחר שכל האישורים יינתנו וכל הבדיקות יבוצעו, תהא הוועדה המחוזית רשאית לדון מחדש ולשקול האם מן הראוי להפקיד את התוכנית.

התוצאה הסופית: הוחלט למחוק את המילים "הוחלט להפקיד" מהחלטת הוועדה המחוזית.

ע"מ 15/98 בימ"ש מחוזי בת"א.

הנשיא: אורי גורן.

בשם העותר: עו"ד דר' י. פרוכטמן.

בשם הוועדה המקומית: עו"ד א. בראף-שניר.

בשם הקיבוץ: עו"ד צ. הרמלין.

בשם הוועדה המחוזית, ממק"י ושאר המשיבים: עו"ד ג. בהרב-מיארה