תוכנית איחוד וחלוקה: זכות הפיצוי בהפקעות של מעבר ל-40%

לא היתה מחלוקת בין הצדדים, כי אחוז שיעור ההפקעה עולה על 40% משטח החלקה, והשאלה שבמחלוקת היתה האם חייבת הוועדה לנקוט בהליכי הפקעה, או שהיא רשאית להכין תוכנית וחלוקה שבה יופרשו השטחים המיועדים לציבור.

ועדת הערר מצטטת את המחלוקת שהתעוררה בנושא בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, כאשר השופט גורן קבע (עמ"נ 96/807), כי במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה ניתן להפקיע למעלה מ-40%, ואילו השופט קלינג (ה"פ 95/2121) קבע, כי לא ניתן להפקיע מעל 40%. שני פסקי דין אלה בוטלו, כזכור, בעקבות הסכם פשרה בבית המשפט העליון, והמחלוקת המשפטית נשארה בעינה.

ועדת הערר מחלקת את הדיון בסוגיה למספר שאלות: האם העובדה שננקטו הליכי איחוד וחלוקה ולא הליכי ההפקעה הקבועים בסעיף 188 לחוק מביאה לכך שהשטחים שיופרשו לרשות לא יחשבו כשטחים שעליהם חלים דיני ההפקעה השונים? בנושא זה קובעת ועדת הערר, כי הבחירה בהליך של איחוד וחלוקה אינה משנה את מציאות התוצאה שאליה היא מביאה, וכי על העברת שטחים לרשויות במסגרת הליכי איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים יחולו דיני ההפקעה השונים, ובהם החיוב לפצות על הפקעה שמעבר ל-40%.

ועדת הערר קובעת, כי אין לקבל מצב שבו הטכניקה אשר מובילה לתוצאה תביא לתוצאות שונות לבעל המקרקעין, כאשר במקרה אחד תהיה חבות בתשלום פיצוי ובמקרה אחר לא תהיה חבות כזו. הוועדה סבורה, כי לאור הוראות חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, ובהעדר הוראה מפורשת אשר מאפשרת ליטול במסגרת איחוד וחלוקה יותר מ-40% ללא פיצוי, יש לפרש את הסמכות להקנות קרקע לרשות במסגרת של חלוקה מחדש, כשהיא כפופה למגבלות של הליכי ההפקעה הרגילים.

משקבעה הוועדה, כי הליכי האיחוד והחלוקה כפופים למגבלות של חוקי ההפקעה, ממשיכה הוועדה וקובעת, שהעובדה שהרשות נוקטת בדרך של תוכנית איחוד וחלוקה אינה שוללת את הזכות והסמכות הקבועה בחוק התכנון והבנייה לנטילה של יותר מ-40% לצרכי ציבור - אלא שעבור הפקעה עודפת זו יש לשלם פיצוי.

הוועדה מתייחסת לשאלה, האם הליכי איחוד וחלוקה מאפשרים שהרשות תסתפק בשמירת האיזון בין בעלי המקרקעין בתחומה, או שיש להבטיח במסגרת האיחוד והחלוקה פיצוי על ההפקעה העודפת (לדוגמא, ע"י הגדלת זכויות בנייה) באופן ששוויו של מגרש התמורה יגלם בתוכו גם את הפיצוי המגיע לבעלים עבור ההפקעה העודפת.

הוועדה קובעת, כי שמירת האיזון במסגרת האיחוד והחלוקה מביאה רק לשמירה על היחס בין שוויו היחסי של כל מגרש ביחס למגרשים אחרים, ואיזון כזה יכול להישמר גם כאשר הערך האבסולוטי של המגרשים צריך להתקיים; לפיכך אי אפשר לומר, כי שמירת האיזון יש בה כדי לפצות על הנטילה שמעבר ל-40%. הוועדה ממשיכה ואומרת, כי רק באותם המקרים שתוכנית החלוקה מגדילה את זכויות לגבי יתרת המקרקעין, יתכן מצב שבו יש בשינוי הזכויות שנקבע בתוכנית כדי לפצות על נטילת השטחים שמעבר ל-40%. במקרה כזה, ובכפוף לבדיקה שמאית, יתכן שניתן יהיה לקבוע שהתקיימה חובת הפיצוי.

הוועדה קובעת, כי על אף האמור לעיל אין לעכב אישורה של תוכנית איחוד וחלוקה אשר קובעת הפרשות לציבור מעל 40%. במסגרת הליכי אישור התוכנית מתקיימת חובה חוקית לעמוד בהוראות האיזון שנקבעו בסעיף 122 לחוק, אולם מצבו של מי שסבור כי נפגע עקב נטילת הפרשות גדולות, כאמור, יהיה דומה למי שהופקעו ממנו יותר מ-40% בהליכי הפקעה, ועליו לפנות לביהמ"ש בתביעת פיצויים. כאמור, הוועדה אינה שוללת את האפשרות, כי הגדלת שווי מגרש התמורה באופן ששווי זה יהיה שקול לתשלום עבור הפקעה שמעבר ל-40% תהיה פיצוי הולם עבור הפקעה כזו - ואולם הליך הבדיקה יתבצע במסגרת הדיון בבית המשפט.

נסיים בהערכה לעבודת ועדת הערר, העושה סדר הגיוני הן בפן המשפטי והן בפן השמאי הכרוכים בביצוע תוכניות איחוד וחלוקה. מסקנות הוועדה מסדירות את המצב הלא טבעי, שלפיו בעת תוכניות איחוד וחלוקה מרשות לעצמן לעיתים הוועדות להגיע להפרשות ציבור בהיקפים גדולים ללא מתן פיצוי נאות לבעלים מהם מופרשים שטחים אלה.

הכותב הוא שמאי מקרקעין, מהנדס אזרחי ומוסמך במינהל עסקים.